9.污染土地治理修复

相关省份围绕土壤环境治理修复提出的相关要求归纳如下表所示。总体来看，各省均是遵循“国家土十条”提出的治理修复的土壤重点对象，即针对耕地而言，主要在考虑污染程度、影响范围、对农产品质量安全的影响等因素，在污染耕地集中区域优先开展（湖南提出重点在耕地重金属中轻度污染集中区域开展治理与修复）；针对污染地块而言，则是以拟开发的用途（拟开发建设居住、商业、学校、医疗、养老机构和公共服务设施等项目的污染地块为重点）为导向，确定具体的地块范围。各省主要内容汇总如下表。

表7  部分省份建设用地治理修复主要任务要求

各省方案中均明确提出编制省级治理修复规划的任务要求，其中四川、广西、广东、江苏、重庆等省（区）等还提出各地级市也需编制市级治理修复规划。各省计划对治理修复规划主要内容所提要求与“国家土十条”相似，没有进一步细化。

当前，部分省市启动了省级土壤污染治理修复规划的编制工作。笔者认为该规划编制中，应以完成国家下达各省的耕地类治理修复面积、土壤治理修复示范工程项目等两个方面的考核要求，以及各地可预见的场地再开发利用的场地为主要对象，重点明确每个项目的地理位置、治理修复工程规模等，明确治理修复的技术路线、技术要求，同时围绕治理修复工程实施需要，提出土壤环境管理主要制度要求、土壤治理修复技术管理体系建设任务、治理修复工程项目全过程管理要求和任务。

各省计划均提出建立治理修复项目库的任务要求，一些称为项目储备库，一些成为项目库，但均没有项目库建设的技术要求，包括项目库中项目类型。2015年环保部下文建立国家层面上的大气、水、土壤、重金属、危险废物等不同类型的项目库，各省在环保部要求下，也陆续启动省级项目储备库建设，2016年湖南省、四川省等部分省份也明确专门建立土壤污染防治储备库，湖南省提出储备库中项目类型包括“预防保护类”、“风险管控类”、“治理修复类”等三种类型，“重庆计划”明确提出根据“严格管控农用地清单”、“优先管理污染地块”清单建立项目库，从而明确了管理工作中建立的清单与项目库中项目来源的关系，提高了建立清单制度的现实作用。笔者认为，结合土壤污染防治任务实施需要，建议入库项目类型包括：（1）区域性和具体地块上的土壤环境质量调查、分析与风险评估；（2）土壤监管重点企业，与实施土壤污染物排放控制密切相关的污染防治项目；（3）尾矿库、废渣堆放场、生活垃圾填埋处置设施、畜禽养殖污染防治等项目；（4）农田的风险管控和治理修复项目；（5）污染地块的整治修复和风险管控工程；（6）土壤环境监管能力建设，如监管平台建设、仪器设备购置、制度建设、方案编制等；（7）标准、指南、评估等管理和工程项目支撑性项目，风险防控、分区、承载力等科研支撑项目；（8）区域土壤环境宣传教育相关内容。需要注意的是，需要建立并动态更新本市土壤污染治理修复项目管理数据库。建议各省制定土壤污染防治项目全过程管理办法，从项目储备库的建设和管理开始，到土壤污染防治项目完成后为止，制定一套规范的，具有操作性的管理文件，便于土壤污染防治项目的规范化管理。

“广东方案”提出“污染耕地治理与修复实施方案由县级以上农业部门组织制定”。2016年11月环保部颁发的《农用地土壤环境管理办法（试行）》（征求意见稿）中提出了不同情况下的农用地污染责任人，当污染责任人灭失或者无法确定的，由所在地县级人民政府承担相关责任，该责任包括治理修复实施方案的编制。由此可见，“广东方案”将治理修复方案编制的责任人进行了明确，统一提出由各级农业主管部门承担，而并非各级环保部门，由此广东省土壤污染治理修复工程项目的组织实施主要由农业部门承担。

10.试点任务设计

“国家土十条”共计提出16个方面的试点性任务。各省计划中也提出了相应的试点计划。如下表所示。

表8  部分省份提出的土壤污染防治主要试点任务汇总

总体而言，各省方案均是在“国家土十条”确定的试点任务范围内进行设计，但内容描述上，基本未对试点任务进行细化设计。这就需要实施过程中，将试点任务落地化，承担试点任务的责任单位应及时开展试点工作方案的设计。

“广东计划”提出探索开展地级以上市土壤环境功能区划试点和在珠三角污染地块环境监管试点两项试点任务，土壤环境功能区划在我国尚无成熟方法，目前国家层面正在开展土壤环境功能区划方法的研究，需要在特定地区先行开展试点后再逐步推广。“十二五”时期环境保护部在湖南、重庆等省（市）和江苏常州等地级市开展土壤环境监管试点，重点在土壤环境监管制度、土壤污染防治投融资等方面进行试点，广东方案提出珠三角地区开展污染地块环境监管试点，需要在环保部组织的试点省市的基础上，总结经验与教训，进一步深入开展试点工作，尤其是跨行政区域的土壤环境管理和应急管理方面。

11. 土壤污染防治先行区建设

“国家土十条”确定在6个地级城市开展土壤污染防治先行区建设，要求先行区所在地级市人民政府编制先行区建设方案，明确先行的任务要求。省级方案中各先行区主要任务如下表所示。

表9   国家先行区建设任务汇总

从上表可以看出，各省均重视先行区在土壤污染防治制度建设（包括土壤环境管理制度和污染防治技术标准等）和加快推进示范工程、开展技术示范等两个方面的先行要求。河池先行区和韶关先行区还分别提出了依托示范项目，开展产业化示范基地和和土壤污染防治示范基地的任务，对示范项目提出了更高的要求。

“广东方案”提出了广东省环保厅与韶关市人民政府共建韶关国家先行区，这是组织建设方式上的重大创新。省环保厅从监督与指导的“局外人”身份调整成为直接参与示范区建设的“参与者”身份，直接参与到先行区建设的设计、组织实施和成效评估中，将更好利用自身政策制定、管理经验、能力建设、资源整合、资金调配等方面的优势，尤其是组织管理能力方面的条件，为韶关市先行区建设创造积极条件。但同时也需要注意的是，韶关市政府是先行区建设的责任主体，在共建过程中，需要充分发挥和尊重韶关市各级政府的积极性和选择。近期河池市环保局发布了“治理修复类项目前期技术服务、调查评估类项目、风险防控类项目总承包（2016~2020年度）”招标公告，计划选择一家综合性单位，全面承担起“十三五”期间土壤污染防治和治理修复类项目的前期工作，克服单一项目各自独立实施、总体成效难以呈现的现实问题，加强项目前期阶段的顶层设计、统一策划，加强项目的统一组织管理，这是区域性土壤污染防治环境管理组织实施方式上的重要创新，值得大力实践和推进。黄石先行区正在积极引进并开展国家环境保护污染场地和地下水修复工程技术中心黄石基地的建设，提高土壤污染防治技术研发和产业化能力，对地方培养专业人才。

国家先行区建设得到了中央财政土壤污染防治专项资金的大力支持，如2016年下达的第一批中央土壤专项资金中，河池先行区获得2.69亿元，黄石先行区获得2亿元，常德和韶关先行区分别获得1.5亿元、1.24亿元。但当前6个先行区建设的总体进度较为缓慢，2016年获得的第一批资金的执行率普遍偏低，部分先行区还尚未将资金分配到具体项目上。目前先行区建设面临的主要问题表现在：土壤环境管理队伍薄弱、对土壤污染防治政策不熟悉、基础数据缺乏污染情况不清、管理决策能力差和时间滞后、缺乏对工程项目策划与组织实施的经验、缺乏专家队伍和技术支持能力，等等，加上实施耕地污染防治可能会引发群众上访事件，从而对造成社会不稳定因素的担忧，以及地方各级政府相关人事的变动造成工作上不能很好地持续推动。市级层面上，目前可以做到有专人在负责土壤污染防治方面的工作（河池、常德成立了土壤污染防治科，黄石由固体废物管理中心同时负责承担土壤管理工作），但真正实施各项任务的是各区县人民政府，各区县人民政府是落实土壤污染防治各项任务的最终责任主体，一方面，无论从政府组织还是到区县环保部门内部，都很难保证有专人从事土壤污染防治工作，在当前大气、水领域污染防治任务和各项考核、各种督查等已经比较繁重的情况下，土壤污染防治工作很难持续、稳定推进。同时由于普遍缺乏技术支撑力量，也给现实工作带来很大压力和阻力，先行区的先行作用尚未真正发挥出来。

6个先行区都是我国重金属防控任务繁重的地区，基本都面临矿产资源枯竭后城市经济社会转型发展的艰巨任务，这些城市在历史上为我国经济社会发展做出重要历史性贡献的同时，造成了严重的生态环境污染和破坏，环境整治历史欠账问题重，土壤污染问题本身面临很多管理、技术、工程、经验等方面尚不成熟的问题，比国内很多城市开展土壤污染防治相比本身就具有很大难度。在这样的地区开展国家先行区建设，破解上述普适性的难题，的确需要上下齐心联动，多方面支持。笔者认为应充分认识如下问题：1、突出阶段性任务，重点任务先行示范。6个先行区土壤污染防治是个长期艰巨的任务，“十三五”重点在制度建设先行、风险管控先行、污染源头防控先行等方面切实取得成效和可推广的经验；围绕本先行区主要污染特点和主要考核指标要求，确定几项典型的，体现先行示范意义的重点任务和重点工程，全力、持续予以推进，通过亮点任务带动其他任务向前推进，切忌面面俱到。2、开展项目组织管理模式上的大胆创新和实践是非常重要的。先行区建设总体任务繁重，资金支持量大，工程数量多，若地方人民政府或环境管理部门仍采取传统的工程项目管理和组织方式，恐难适应繁重的工程建设任务，应在这方面大胆创新。3、如何真正体现是国家级别的先行区建设，而非市级层面上的建设。若要体现国家建设水平，就必须上下联动，充分吸引高水平的、稳定的产业力量进入到先行区建设中，在组织机构、人力建设、制度建设等方面充分“引智”，建立稳定、高效、有序的土壤污染防治市场氛围、产业集聚力量、人力支持队伍是非常重要的，这是各先行区建设的必经之路，需要各先行区放开思路， 必须“走得出去”，更要“引得进来”。

除上述国家土壤污染防治先行区建设内容对比分析外，相关省份方案中也借鉴“国家土十条”思路，在省内也选择适当地区开展省级先行区建设。有关内容汇总见表10。包括陕西潼关县先行区、重庆10个区县（自治县）示范区、四川3个土壤环境风险管控试点区和8个县（市、区）先行示范区、云南3个县（市、区）建设等。可以看出，相关省份在区县级层面上开展省级先行区建设，一方面，与国家在地级市层面上开展先行区建设具有关联性和对应性，同时，也具有较好的操作可能性。

表10   相关省级先行区建设任务汇总

贵州省要求省级先行区力争在2020年实现土壤环境风险的基本消除，四川提出在3个地级市开展土壤环境风险管控试点建设，重点探索不同风险类型下的风险管控模式，这与国家土十条倡导的“风险管控”核心思想具有很好的响应关系，是“贵州方案”和“四川方案”的亮点性内容，具有较强的开创性，值得国家给予关注和指导。建议开展风险管控试点建设中，探索区域土壤环境风险区划方法，分建设用地和农用地两种类型，划定土壤环境风险不同等级的区域，根据不同等级水平和类型，制定不同的风险防控技术路线和技术方法，选择典型农用地和建设用地地块开展管控技术示范，建立风险管控配套制度。

建议国家尽快出台先行区建设指导性意见，一方面，进一步明确国家先行区建设技术路径，加强技术指导，同时也为省级先行区建设进行指导，目前各省级先行区和四川风险管控试点区域都在实施方案编制阶段，可以很好参考国家先行区建设要求，在明确方向的前提下进行针对性设计。

来源：土壤环境修复联盟

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