4. 监管制度建设

土壤污染防治制度建设是“国家土十条”确定的重要而首要的任务。当前，无论在土壤污染防治的法律、法规、部门规章，还是土壤污染防治和治理修复的技术标准、规范、指南等技术性文件都比较缺乏，对各地开展土壤污染防治管理、实施土壤风险管控和修复工程都是突出的制约性问题。为此，各省开展本省方案制定中，一些省份提出了更加进一步的要求和计划。见表4所示。

表4  部分省份土壤环境管理制度体系和技术体系制定计划

湖南、四川、贵州、江苏等省明确提出制定省级土壤污染防治地方性法规。湖南提出制定《湖南省土壤污染防治条例》和加快出台《湖南省实施<中华人民共和国固体废物污染环境防治法>办法》，四川提出制定《四川省土壤污染防治条例》，贵州省提出2020年底前完成《贵州省环境保护条例》修订和《贵州省固体废物污染防治条例》制定，适时制定《贵州省土壤污染防治条例》。“江苏方案”提出加快推进《江苏省土壤污染防治条例》的立法工作。“浙江方案”提出推动修订《浙江省固体废物污染环境防治条例》，在该条例中，融合固体废物和污染土壤环境管理需要，形成省级污染土壤环境管理法规要求。“重庆方案”提出修订《重庆市环境保护条例》，增加土壤污染防治有关内容。“上海方案”提出开展土壤污染防治相关立法研究。

湖南省提出建立耕地污染治理技术及产品效果验证评价、生态风险评估制度，四川省明确提出制定省级污染地块土壤环境管理办法和农用地土壤环境管理办法，上海提出制定出台土壤环境重点监管企业、潜在污染场地和农用地土壤环境管理办法，重庆提出开展《重庆市污染地块环境管理办法》《重庆市土地管理条例》《重庆市农产品质量安全管理办法》《重庆市耕地质量建设管理条例》《重庆市农业环境保护条例》的立法调研、起草工作。

内蒙古和江苏提出开展区域性土壤环境质量等相关标准研究。上海和重庆均提出要修订完善各行政区域内风险评估筛选值标准，上海提出“修订本市建设用地土壤环境健康风险评估筛选值，制定建设用地地下水环境健康风险评估筛选值”；重庆提出在2017年6月前，颁布污染场地环境风险筛选值标准。贵州和浙江省均明确提出制定治理修复工程竣工验收技术规范，重庆提出制定污染场地治理修复验收评估技术导则，“重庆计划”中明确提出需要制定的若干技术导则、规范的名称如下表所示。“国家土十条”提出重点监管企业需要自行组织开展土壤环境质量监测并向社会公开的要求，为此，上海提出要制定重点监管企业用地土壤及地下水环境监测技术规范。

目前北京、上海、重庆等地管理体系和技术体系的建立和完善工作走在全国前列，给其他省区提供了较好的经验和基础。根据各省计划可以看出，“十三五”期间各省均十分重视本省内土壤环境管理制度体系和技术体系的建设，这是土壤风险管控和治理修复行业健康、规范、持续发展的重要基础和前提。土壤环境管理制度体系建设应区分农用地和建设用地两种类型分别制定不同的体系，同时按照全过程管理的思路，开展国家和省级体系的构建和完善。国家层面上急需制定的管理文件包括农用地和污染地块风险管控技术指南、治理修复工程项目修复成效评估管理办法及其配套的技术文件、治理修复项目环境监理管理办法、区分不同土壤类型的土壤环境质量标准等文件。省级层面上的制度建设任务较重，需要注重地方性法规、管理办法的制定，注重操作性，需要注重不同职能部门的责任分工和相互协作方面的制度建设；风险管控和治理修复工程任务主要由地级市层面上组织实施，因此地级市层面上应注重工程项目全过程管理要求的制定，包括从项目储备库建设、到项目前期工作基础组织实施、到施工过程中的监管管理要求等，应结合本市实际情况和管理需求，制定针对性文件。技术体系建设方面，目前我国非常缺乏不同污染类型风险管控与治理修复，以及不同技术类型的工程技术规范、标准等文件，各省正在陆续推出一批土壤治理修复示范项目，在这些项目实施过程中，需要特别注意及时总结工程技术参数和规范性要求，需要以示范项目为载体，在我国200个治理修复项目实施完成后，尽快弥补上我国工程技术规范缺乏的短板，充分发挥各地已有的或正在建设中的土壤修复工程技术中心（实验室）的作用，使其充分参与到技术体系的制定工作中。

5. 空间布局调控

“国家土十条”中将加强环境影响评价制度、实施空间布局调控两项内容作为预防和新增土壤污染的重要手段。当前我国环境保护非常重视环保优化城市生产、生活的空间布局，调整产业结构、加强环境风险防控等任务中都非常重视空间调控手段。土壤环境污染防治也不例外，相关省份落实“国家土十条”关于空间调控的主要任务见表5所示。

表5  相关省份提出的土壤污染防治空间布局调控任务

从上表可以看出，相关省份的主要手段和要求包括：（1）严守生态红线，在红线区域实施严格的土地用途管制和产业退出制度。近期国务院下发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，要求2017年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省(区、市)划定生态保护红线；2018年底前，各省(区、市)全面划定生态保护红线；2020年底前，各省(区、市)完成勘界定标。生态红线内涉及大量需要严格保护的土壤，各省制定生态红线管理办法时，需要注意将土壤环境管理要求一并纳入，对红线范围内实行严格的土地用途管理，建立产业退出制度，不符合生态功能和准入条件的产业应在规定时间内一律退出。（2）开展土壤（及地下水）环境承载能力评价，与主体功能区划进行充分融合，划定土壤环境功能区。大多数省份均提出了开展土壤环境承载力评价并划定土壤环境功能区划，这是土壤空间管理中基础性、先导性工作，目前土壤环境承载力评价方法尚不成熟，尚需加强研究，土壤环境功能区划须与主体功能区划进行充分衔接和融合，在主体功能区划基础上开展土壤环境功能区划。

6. 涉重企业防控

总体上，各省计划中的重金属防控措施与“国家土十条”要求的各项任务相似，主要从实行稳定达标排放、部分区域实行特别排放限值、完成国家确定的重金属重点防控行业总量控制指标、深入开展重点行业清洁生产方案、继续淘汰涉重金属重点行业落后产能等几个主要方面提出。

在执行特别排放限值方面，“湖南方案”要求2017年起，在矿产资源开发活动集中的临武县、常宁市、花垣县等县市，执行重点污染物特别排放限值；“贵州方案”要求2017年起，分别在锰矿、汞矿、锑矿、铅锌矿等矿产资源开发集中的区域，制定并实施重点污染物特别排放限值实施方案；“陕西方案”提出13个矿产资源开发利用活动集中的区域自2017年起，执行重点污染物特别排放限值；“广西方案”提出自 2017 年起，对矿产资源开发活动集中的河池市金城江区、南丹县、环江毛南族自治县，执行重点污染物特别排放限值。“云南方案”提出自2017年起, 在会泽县、马关县执行重点污染物特别排放限值。“国家土十条”中尚未明确相关涉重行业如何确定重点污染物排放限值，以及如何实施的相关要求，从现有污染物排放标准规定来看，一类污染物需要在生产设施排放口执行污染物排放标准，若实施特别排放限值，即进一步严格污染物排放限值标准值，将会对涉重行业生产工艺技术和污染排放治理设施建设提出更高、更加严格的要求，对相关区域内相关涉重行业发展带来较大影响。为此，建议国家应尽快制定重点污染物特别排放限值执行方面的要求。

138个重点防控区域是我国重金属防控的重点区域，“十三五”期间应进一步深化重点区域重金属防控。“浙江方案”提出应重点全面落实重点防控区的长效监管措施；“江苏方案”提出开展重金属重点防控区专项整治；“重庆方案”提出2020年前，完成巴南、大足、秀山等区县（自治县）重金属污染防控示范区土壤环境整治任务。国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》就加强重金属重点防控区域提出了相关任务，尤其是对138个重点防控区域提出“退出一批、提升一批、整治一批”等“三个一批”的思想，分类型建设一批重金属防控示范区域，为“十三五”末期退出防控区域清单创造条件，并要求各防控区域编制“十三五”重金属防控规划（实施方案）。

除此以外，贵州省提出 2017年6月底前完成《贵州省重金属污染防治“十三五”规划》编制；“上海土十条”提出对排放铅、汞、镉、铬、砷5种重金属、氯代烃以及多环芳烃等污染物的新增产能和淘汰产能实行“减半置换”。“江西方案”提出优先选择在重金属污染问题较为突出的重点小流域开展重金属污染综合整治示范。“重庆方案”提出涉重金属产业发展规划必须开展规划环境影响评价，合理确定涉重金属产业发展规模、速度和空间布局。新建涉重金属排放企业应在工业园区内选址建设，严格执行涉重金属排放建设项目周边安全防护距离相关规定。推进铅酸蓄电池、电镀等重点行业企业入园。浙江要求涉重金属行业空间布局基本实现“圈区生产”。需要注意的是，《“十三五”生态环境保护规划》提出开展一批典型流域重金属综合防控的任务，以改善断面重金属水质浓度、降低流域性重金属环境风险为目标，编制流域性重金属防控规划，将涉重企业源头防控、面源污染、主要风险点的风险管控、区域土壤环境治理、河流整治等统筹设计，有序推进。

涉重企业防控是土壤污染防治污染源头控制的重要任务，是将“十二五”期间我国大规模开展的重金属行业防控和区域防控推向深入的过程。各级人民政府在推进土壤污染防治任务过程中，不能仅就土壤开展整治，必须坚持污染源头控制优先原则，“十三五”期间继续深化以稳定达标排放、资源高效回收利用、提高清洁生产技术水平、确保安全防护距离等内容为核心的，以排污许可一证管理为重要手段的涉重行业综合整治，以及继续深入实施区域性涉重产业可持续发展、降低区域性风险防控、推进区域性环境质量改善为核心的区域综合整治，为实现土壤风险管控和土壤环境质量改善奠定坚实基础。各省具体组织实施重金属防控工作中，需要注重结合国家《“十三五”生态环境保护规划》和“国家土十条”确定任务这两个方面的要求，制定好重点区域防控规划，实施好年度计划。

7. 农用地安全利用与风险防控

严格管控农用地土壤（重点是耕地）环境风险是“土十条”确定的重要而核心的任务，确定农用地分类管理核心制度，对农用地土壤环境质量类别进行划定，不同类型的农用地实行不同的风险管控措施是农用地环境风险防控的主要思路。即以保障农产品安全为根本目标，大力贯彻风险管控思想，实现受污染耕地安全利用，准确把握治理修复的必要性和修复目标，防治过度修复，对确需要进行治理修复的，实施治理修复工程措施，注重工程技术的经济性和可推广性。农产品安全是衡量风险管控或治理修复成效的根本标准。国家对各省提出了2020年受污染耕地安全利用面积指标、重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积指标（其实质仍是风险管控思想），以及受污染耕地治理与修复面积指标等三个方面的考核要求，体现出“十三五”时期国家对受污染农用地总体管理的结果。

表6部分省份提出的农用地安全利用与风险管控措施要求

从上表对比分析可以看出，各省计划中受到中度污染，需要实施安全利用的污染耕地风险防控任务和主要技术路线与“国家土十条”确定内容相近。各省不同的是，制定安全利用方案的范围不同，如浙江省规定制定全省范围的受污染耕地安全利用方案，一些省份规定以地级市为单位进行制定，一些省份规定在安全利用类耕地集中的县(市、区)需要制定。国家和省级方案中均没有对“安全利用方案”编制的主要内容提出要求，笔者认为这是一个非常重要的方案，各省考核指标中均提出“受污染耕地安全利用率”，该方案就是直接支撑该考核指标的重要技术文件。安全利用技术方法包括“农艺调控”类和“替代种植”类两种方法，但各省土十条中几乎都没有就这两类技术方法的技术路径、技术要求等进行进一步阐释与细化。根据“国家土十条”，环境保护部需要在2017年前统一制定土壤环境风险管控技术规范、土壤污染治理与修复技术规范等两项技术规范，建议在此基础上，由环保部统一组织制定耕地安全利用技术指南（规范），明确安全利用技术途径，每种技术的技术要求和实施要求等主要内容，切实加强安全利用技术的指导，推动“安全利用率”核心指标的完成。

8. 污染地块风险管控

总体来看，各省方案几乎都按照“国家土十条”确定的框架结构和主要任务进行描述。为此，不再摘录内容进行对比。上海、重庆等省由于“十二五”期间较早的开展了污染地块环境管理，实践经验相对丰富，为此在其土十条中提出的任务具有较清晰的操作思路。

“上海方案”明确提出“建立建设用地全生命周期管理体系”，在各省土十条中具有较好的典型性。该管理体系与当前国家环保部开展的重点行业建设用地详细调查和场地管控思路总体一致。上海提出建立“建立潜在污染场地清单-场地调查评估制度-强化潜在污染场地“分级”风险管控-控制受污染场地规划用途-落实不同部门监管责任”等总体方法流程，其中“建立潜在污染场地清单”、“区分在产企业用地和遗留建设用地类型，实行分类管理”“合理调控建设用地功能，从而合理调控污染场地风险防控或治理修复措施”等是其主要特点。“上海土十条”提出2017年底前按照一定的程序和方法，完成全市范围内潜在污染场地的排查，形成全市范围的潜在污染场地清单并进行动态更新。针对在产企业，污染风险较大的在生产运行规模企业实行“优先管控”，纳入全市重点监管企业名录，制定土壤及地下水定期监测制度；“一般管控”场地，制定阶段性土壤及地下水调查评估制度；无论哪种类型，一旦发现污染扩散的或环境风险超出可接受水平的，由场地责任主体及时采取风险管控措施（划定风险管控区域，设立标识，实施污染物隔离、阻断等）或治理修复工程措施。针对历史遗留场地，区分为两种类型，即暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的潜在污染场地，采取风险管控措施；通过调控土地规划用途的方法，不同功能用途的用地具有不同的土壤及地下水环境质量要求，合理调控污染场地的风险管控或治理修复措施。以拟开发利用为住宅、商业、学校、医疗、养老场所、游乐场、公园、体育场、展览馆等环境敏感性用地的潜在污染场地为重点，开展治理修复工程措施。

“浙江方案”中也明确提出通过排查建立全省范围潜在污染场地清单、建立强制调查评估制度、确定风险等级，基于风险等级的划分结果建立全省污染地块名录。这一思路与“上海方案”较为接近，与环保部发布的《污染地块土壤环境管理办法》（2017年7月1日起实施）确定的污染地块管理思路接近，具有较好的操作性。

“广东方案”明确提出开展“开展重点行业关闭搬迁企业地块环境排查”。按照国家统一要求，编制重点行业关闭搬迁企业地块环境排查工作方案。2019年底前，掌握潜在污染地块及其环境风险情况。

“重庆方案”详细描述建立潜在污染地块清单的管理要求，提出持续开展污染地块风险排查。按照《重庆市污染场地排查方案》，突出8类重点行业，每年开展1次潜在污染地块环境风险排查，及时更新潜在污染地块和污染地块的数据信息。同时还详细阐述了“多部门协同监管的强制性调查评估制度”的主要要求，这是“重庆方案”的重要特点。提出（1）由工业用地转为经营性用地的，土地使用权人应在土地出让前开展土壤环境状况调查评估。对不满足建设用地土壤环境质量要求的土地，规划部门不得核发《建设项目规划条件函》，国土部门不得组织招拍挂出让；（2）对拟收回工业用地并采取划拨方式重新供地的，土地使用权人应在规划选址前开展土壤环境状况调查评估，对不满足建设用地土壤环境质量要求的，规划部门不得核发规划选址意见书；（3）已收回的工业用地，由土地储备单位负责开展调查评估；（4）2018年起，重度污染农用地转为城镇建设用地的，由所在区县（自治县）人民政府负责组织开展调查评估。（5）调查评估结果报送市环保局、市国土房管局、市规划局备案。“江苏方案”中提出2017年底，制定完成城乡规划、国土资源、环保等部门污染地块环境管理联动方案，也是要在“国家土十条”要求下，结合重庆市环境管理经验，以及江苏省自身经验，制定该联动方案，切实履行不同部门的管理职责、边界，提高协同联动管理效果。

根据上述分析可以看出，污染场地风险管理的核心制度包括建立潜在场地清单、实行风险的分级管理、不同部门协同配合的建设用地强制调查评估制度等三项制度。技术上，主要的技术问题包括不同类型场地的风险等级分类方法、在产监管企业土壤环境监测技术要求和信息公开要求、在产企业土壤污染员工健康防护技术要求、防治污染扩散的污染管控技术方法等技术，这些技术方法需要在各省的实践中加强总结。

来源：土壤环境修复联盟

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