2016年5月30日，国务院发布《土壤污染防治行动计划》（国发〔2016〕31号）（以下简称“国家土十条”），这是“十三五”期间国家层面土壤污染防治行动纲领。《国家土十条》中要求“自2017年起，内蒙古、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、新疆等13个省（区）矿产资源开发活动集中的区域，执行重点污染物特别排放限值。”这些省份是我国重金属污染比较严重的省份，也是我国土壤污染比较严重的省份。截止目前，13个省（区）中，河南、湖北、新疆等3省（区）尚未发布省级土壤污染防治行动方案（以下简称“省级方案”），其他内蒙古、江西、湖南、广东、广西、四川、贵州、陕西、甘肃、云南等10个省（区）已经发布。本文计划对10个省（区）已经发布的省级方案进行对比分析，同时鉴于江苏、浙江、上海、北京、重庆等5个省（市）从事土壤污染防治工作起步相对较早，在土壤环境管理、治理修复和产业发展方面具有一定经验，故将这5省（市）的土壤污染防治行动方案一并纳入进行分析，以期对国家和各省土壤污染防治工作能有更好的认识和理解。

1. 总体框架结构

“国家土十条”总体结构是10条、33款，从10个方面阐释了土壤污染防治的主要任务。省级方案是要结合本省工作基础、工作需求和工作特点，落实“国家土十条”相关任务要求，在“国家土十条”结构上，结合各省任务细化设计需要进行进一步优化和调整，不求面面俱到，主要强调任务设计的落地性、针对性和特色性。2016年11月，环境保护部发布《省级土壤污染防治行动计划编制技术指南》，对各省行动计划的框架结构提出指导意见，省级方案的结构反映出各省对落实“国家土十条”各项任务的认识和本省的重点工作与特色。

陕西、江苏、浙江、上海等省（市）总体采用了与“国家土十条”相似的结构；内蒙古、江西、贵州、甘肃、北京、重庆、云南等省（市）并未完全采用“国家土十条”结构，而是采用“防治目标-主要任务-保障措施-组织实施”的总体结构，将“国家土十条”十个方面的任务区分成主要任务、保障措施和组织实施等；广东、广西、四川等省（区）还结合本省重点任务的设计，在“国家土十条”十条任务的基础上新增了本省具有特色的任务。

本文分析的15个省级行动方案的框架结构见表1汇总所示。

表1  15个省级方案的框架结构及主要特点

“广东方案”既传承了“国家土十条”的主要逻辑，同时又从提高操作性角度，突出了管理体系、科技支撑等主要任务设计，新增了“先行区建设与机制创新”的创新设计，体现出与“十二五”广东省重金属防控和土壤污染防控基础的连续性，也体现出重视体制机制上的创新。“广西方案”中将“严防矿产资源开发污染土壤，推进矿区生态恢复利用”作为一项重点任务单独提出，结合实际，内容具体，重点突出。“四川方案”新增了“优化土地资源空间布局、探讨土壤风险管控模式”任务，明确提出在泸州、德阳和凉山等3个市（州）开展市级土壤环境风险管控试点建设，探索不同类型下的风险管控模式，具有较好的创新性。“甘肃方案”在污染源防控部分，区分工矿污染、农业污染和生活污染三个方面，分别各自独立成一条任务。“北京方案”按照“目标指标-主要任务-保障措施-组织领导”的总体结构进行设计，逻辑层面非常清晰，重点突出了核心任务，体现了省级土十条操作性方面的要求。“重庆方案”内容较为细致，相比“国家土十条”的任务结构，新增了防治新增污染土壤；区分了农用地污染源和工况污染源防治，形成两条任务，各项任务的内容更加细化；将监管能力建设、监管执法、科技支撑、资金保障和社会监督等五个方面调整为保障措施，从而更加突出10个方面的核心任务。“上海方案”中加强了“严格控制和预防土壤污染”的内容设计，并将其作为第二条任务，从空间（强化空间布局管控）、工业（严控工业污染排放）、固废（加强固体废物污染防治）、农业（加强农业生产监管）、生活源（减少生活污染）和应急（加强突发环境事件应急管理）等六个方面进行细化设计，体现并加强了污染源头防控的思想。

2. 目标指标

“国家土十条”以改善土壤环境质量为核心，以防控土壤环境风险为目标，从土壤环境安全、土壤风险防控、土壤环境质量改善等方面提出了土壤污染防治的目标，并以土壤安全利用率为核心，分别提出了耕地和污染地块的安全利用率核心指标。各省方案基本遵从了国家提出的土壤污染防治目标，在核心指标选择上，紧紧围绕“污染耕地安全利用率”和“污染地块安全利用率”两个指标提出了不同要求。见表2所示。

表2  15个省（市区）提出的土壤污染防治核心指标（截止2020年）

各省均没有提供“污染耕地安全利用率”和“污染地块安全利用率”的测算基础数据，以及污染耕地安全利用和污染地块安全利用面积的绝对数值，各省指标或者采用与国家层面相同的指标值，大多数省份均高于国家的指标值。

“污染耕地安全利用率”和“污染地块安全利用率”两个指标，以及污染耕地安全利用面积、污染耕地种植结构调整面积已经确定纳入国家与各省签订的土壤污染防治责任书中，并作为最重要的指标进行考核。各省应将实现“污染耕地安全利用率”和“污染地块安全利用率”两个指标作为“十三五”时期的核心工作主线加以落实和推动。安排中央土壤污染防治专项资金支持项目时，需要充分注意资金支持项目的实施对完成两个核心指标的贡献作用。相比之下，耕地方面的考核要求落实难度比污染地块考核要求落实难度要大，各省因优先考虑耕地方面的指标任务要求，高度重视这些指标在辖区范围内的分解落实，利用好现有各种途径的土壤污染状况调查数据，设计好一套科学、合理的指标分解方法，上下做好沟通与衔接，明确辖区范围内各市、各区县的耕地安全利用、耕地种植结构调整的具体范围与面积指标。在此基础上，再进一步开展工程措施的组织与实施。

除上述两个核心指标以外，“重庆方案”中还提出了农业污染防控指标，提出“到2020年，全市粮油、蔬菜、水果主产区化肥、农药施用量实现零增长，化肥利用率提高到40%，测土配方施肥技术推广覆盖率达到93%，规模化养殖场和养殖小区配套废弃物处理设施比例达到75%、正常运行率达90%”。重庆市市一个农业大省，省内土壤面源污染较为严重，“重庆计划”将农业面源污染控制的关键问题，即化肥、农药和畜禽养殖污染防治等中的主要要求列入到考核指标中，显示出重庆对农业面源污染控制的高度重视。“陕西方案”还提出“国控和省控二级土壤环境质量监测点位达标率不低于82%；耕地土壤环境质量点位达标率不低于81%”的指标要求。笔者认为，过去开展的土壤环境质量监测工作，主要体现在点位上，《全国土壤环境质量状况公报》提出的也是土壤点位超标情况，在“污染耕地安全利用率”这一体现覆盖面积的指标和“污染地块安全利用率”这一体现数量的指标基础上，增加“监测点位达标率”指标，有利于与过去的环境监测数据进行延续性对比分析，体现污染防治的效果，是两个核心指标的重要补充。

3. 重点监管行业

“国家土十条”从重点监管的重金属污染物和有机污染物类型出发，确定产生这些污染物的重点行业为国家层面上的重点监管行业，包括有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等八大行业，其中有色金属矿采选、有色金属冶炼、化工中的基础化学原料制造和涂料、油墨、颜料及类似产品制造等、电镀、制革等行业为我国重金属防控重点行业。各省土十条也明确提出了本省的重点防控行业，本文分析的15个省级方案中，内蒙古、江西、甘肃等3省提出的重点监管行业与国家确定的8个重点行业一致，湖南、广东、广西、四川、贵州、云南、上海等12个省（市区）不尽相同，体现了地方行业特点和防控重点。见表3所示。

表3   相关省份重点监管行业汇总分析

根据上表，四川、江苏确定的重点监管行业数量最多，均达到12个。四川将除石油开采以外的国家7个重点行业均纳入，江苏除将国家确定的8个行业全部纳入，四川新增医药、铅酸蓄电池、汽车制造、危险废物处置、天然（页岩）气开采等5个重点行业，尤其是天然（页岩）气开采行业，具有很强的地方特色，需要四川大力探索该行业的土壤环境监管要求，江苏新增了农药、铅蓄电池、钢铁、危险废物利用处置等4个重点行业，反映出该省涉及的工业行业门类多、企业类型的土壤环境监管任务重的特定。其次为上海，上海确定的重点监管行业和设施范围数量多，达到11个，将危险化学品生产储存及使用等涉及面较大的行业纳入，同时将储油库加油站、生活垃圾收集处理处置、污水处理污泥处置等3种特定类型的市政设施一并纳入，监管面大，具有很强的地方特色。再次为云南省，达到10个行业，在国家8个重点行业的基础上，新增印染、危险废物处置等2个行业，监管任务繁重。

根据上表，石油开采行业、焦化行业在相关省份中分布较少，污染并不突出，因此广东、广西等省将石油开采行业并不作为本省重点监管行业。需要重视的是各省新增的重点监管行业，其中铅酸蓄电池行业、医药制造、危险废物利用处置等3个行业较为突出。土壤重点监管行业往往也是危险废物产生的重点行业，对企业实施的土壤环境监管内容应和对企业实施的危险废物监管内容密切联系起来，地级市人民政府在与土壤重点监管企业签订任务书时，应将企业危险废物监管要求一并纳入，推动危险废物安全、规范管理，以减少土壤环境污染。

铅酸蓄电池行业是我国重金属防控重点行业之一，其产生的大气、水环境中的铅污染最终都会形成土壤污染，“十二五”期间我国淘汰关闭一大批小型落后的铅酸蓄电池生产和组装企业，这些企业遗留的生产场地具有铅污染潜在风险，继续保留的企业通过兼并重组等方式，不断扩大生产规模，在产过程中铅污染的防治也是需要持续推进的。广东、四川、江苏、浙江、重庆等省市均将铅酸蓄电池行业纳入了省级重点监管行业范围内，这些省也是我国铅酸电池生产的主要省份，分布有不同数量的铅酸电池生产企业或者园区（集中区）。医药制造行业中主要是化学药品原料药制造业，在生产过程中会产生数量较大的处置难度较高的危险废物，以及含重金属的废水（含砷、镍、汞等）、挥发性半挥发性有机污染物、多环芳烃类污染物等，各种污染物进入土壤后，会形成环境风险较大的污染地块。广东、四川、重庆均将医药制造业纳入了省级重点监管行业范围内。与此同时，广东、四川、江苏、云南等省将危险废物处置行业纳入重点监管行业，包括纳入危险废物许可证管理中的危险废物综合利用企业、综合性处置企业一并纳入，反应出对危险废物处置业造成土壤污染的认识已经被相关省份所重视，其污染物类型往往较多，对土壤造成的污染较重，数量较多的不规范填埋设施、危险废物填埋设施等风险防控和治理修复难度均较大。不规范填埋设施的整治项目逐步成为部分省份增长较快的土壤修复重点方向。

需要注意的是，开展重点监管的工业行业和开展土壤环境污染状况详细调查涉及的工业行业不是同一个概念。重点监管行业主要是指日常土壤环境管理中的监管对象，主要针对在产企业而言，目的为进一步预防和监控土壤污染，是根据重点防控的污染物对象而提出的行业类型。土壤污染状况详细调查涉及的行业数量多于日常重点监管行业数量，如详细调查中，国家将纺织业、造纸和纸制品业、医药制造业、化学纤维制造业、仓储业等行业均纳入了调查范围，其目的是要全面掌握若干工业行业带来的土壤环境污染问题。“重庆方案”提出了8个重点防控行业，同时提出在开展详细调查时，还需进一步纳入焦化、石油开采、石油加工、制革等4个行业，不能将日常监管重点行业与纳入详细调查的行业范围进行混淆。

来源：环境保护部环境规划院