我国城市雨洪资源综合利用的现状、问题及对策
日期：2016-05-19
城市雨洪资源综合利用是海绵城市建设的重要手段，主要是指通过雨水排放、内涝防治、雨水收集利用、面源污染减控、低影响开发等措施，对城市降雨所产生的地表径流、管网与河道雨洪水进行综合调控，从而在保障防洪排涝安全的前提下进行雨洪资源利用并增加地下水补给量、减少初期雨水污染，以缓解城市水资源紧缺、改善城市水生态环境。
1我国城市雨洪资源利用的发展历程与现状
1.1发展历程
我国城市雨洪资源利用主要经历了雨水直排、排用结合两个阶段：新中国成立后至上世纪80年代处于雨水直排阶段，城市主要参照前苏联的模式建设排水系统和防洪体系，雨水径流快速直接排放；自上世纪80年代末、90年代初至今处于排用结合阶段，一些城市在传统防洪和排水的基础上增加了雨水收集、截留、下渗等利用措施，形成了雨水排放与适当利用相结合的新格局。近年来，北上广深等一线城市开始借鉴国外先进经验，通过示范性工程建设，探索系统管理和调控降雨径流、减少灾害并合理利用雨水的路径。
1.2发展状况
1.2.1设施与工程
当前，我国绝大多数城市都建立了防洪工程和排水设施，但部分有防洪任务的城市尚未达到国家防洪标准，而且城市排水管网普及率还不高。据估计，我国地市级及以上城市中，约12%建有透水铺装路面，约9%建有蓄滞设施，约6%建有下凹绿地，约3%建有其他雨洪资源利用设施。大部分城市的雨洪资源利用设施主要表现为数量少、控制面积小、种类相对单一且较为分散。
由于降雨条件、缺水程度等情况不同，各城市雨洪资源利用措施差异较大。临江临海城市主要利用大型河湖工程，在城市防洪方面进行探索（如广州的海珠湖工程）；内陆城市统筹兼顾资源利用与防洪（如北京的奥运中心区和银川的爱伊河工程）。城市雨洪资源利用工程建设资金以政府投资为主。据统计，截至2012年底，我国城市雨洪资源利用投资累计约131亿元，其中2011年约16亿元、2012年约37亿元，占城市基建总投资的5%。
采用径流系数方法，按照全国平均降雨量613mm计算，288座地市级及以上城市透水铺装设施利用雨洪资源958.7万m3，滞蓄设施和下凹绿地利用雨洪资源分别为11737.9万m3和7821.6万m3，总量为2.05亿m3。其中，北京、郑州、西安等大城市的透水铺装和下凹绿地面积较大，估算的雨洪资源利用规模较大。
总体而言，近10年我国城市雨洪资源利用发展较快，个别大城市尝试构建雨洪资源综合利用的相关体系，但受城市经济发展水平、技术措施、管理体制、基础设施建设等方面的影响，各地发展极不平衡，总体水平仍然较低，尚处在初级阶段。
1.2政策与管理
《水法》规定，在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化，但许多城市并未针对城市雨洪资源利用出台相关法规规章，有些仅在节约用水等地方法规和规章中提出了雨水利用方面的要求。截至目前，只有北京、昆明、西安、深圳等少数城市制定了专门的雨水利用相关政策，如北京市《关于加强建设项目雨水利用工程的通知》（2006年）、《新建改建工程雨水控制与利用技术要点（暂行）》（2012年）；《昆明市城市雨水收集利用的规定》（2009年）、《关于加快推进雨水污水和城乡垃圾资源化利用工作的实施意见》(2011年)。2013年10月颁布的《城镇排水与污水处理条例》提出了有关雨水径流控制、雨水收集利用、内涝防治方面的要求。
城市雨洪资源利用属城市管理事务，涉及水利(水务)、城建及规划、国土、环保、交通、园林绿化等多个部门，大部分城市由水利(水务)等负责节约用水管理的部门归口管理，也有些城市由城建等其他部门管理，但普遍存在部门职责划分不够明确。
2我国城市雨洪资源利用存在的主要问题及其制约因素
2.1存在的主要问题
2.1.1基础设施不足
一方面，城市排水管网覆盖率总体不足，管网雨污分流改造进展缓慢，影响城市排涝也造成难以合理利用雨水；另一方面，雨水利用设施规模偏小，普遍缺乏应对超过管网排水能力降雨的内涝防控设施。
2.1.2调度管理难度较大
城市雨洪资源调度管理需要建立下垫面与雨水设施等信息系统，借助数值模型模拟城市内、外部河流降雨径流过程，但当前雨水设施、地下空间等基础数据信息获取困难、共享不足，而且缺乏具有权威性的国产模拟软件。
2.1.3技术体系与标准不完善
一方面，缺乏多样化、实用性强的城市雨洪资源利用工程建设技术措施和切实可行的工程效果监测评价技术；另一方面，没有形成覆盖工程规划、设计、施工、验收等各环节的城市雨洪资源利用设施和工程技术标准和规范。
2.1.4推广应用社会化程度低
城市雨洪资源利用缺少屋顶雨水滞留、流量水位监测等定型产品与设备，从事相关产品和设备研发的企业比较少，尚未形成紧密关联的产业链，雨洪资源利用设施的建设和运维缺乏社会化分工和模块化管理，社会力量参与推广应用的程度较低。
2.1.5政策法规和制度建设不健全
尽管现行部分法律法规与政策涉及了雨洪资源利用的内容，但都是宏观性、指导性意见，缺乏具有针对性、可操作性和强制性的规定和指南，同时还缺乏有利于雨洪资源利用工程建设、运维的监管体制和投融资、奖惩机制。
2.2制约发展的因素
我国城市雨洪资源利用发展主要有五个方面的制约因素。从自然方面看，降水的时空分散性导致雨水收集利用及水资源统一配置较为困难，不同城市雨洪资源利用的需求、方式也各不相同；从技术方面看，雨洪资源利用涉及多个学科、专业覆盖面广，部分专业技术的“木桶短板”效应突出；从经济方面看，雨洪资源利用主要体现为社会和生态效益，部分城市的经济发展水平不足以支撑规模化的雨洪资源利用工程和设施建设；从管理方面看，城市雨洪资源利用工作涉及部门多，相关职责界限不明显，组织协调难度较大；从社会方面看，政府部门和社会各界对城市雨洪资源利用价值的认识不到位，重视程度尚显不足。
3促进我国城市雨洪资源综合利用的对策措施
3.1完善法律法规，出台激励政策
3.1.1着力构建城市雨洪资源综合利用法规体系
城市雨洪资源综合利用是非常规水资源开发利用的重要组成部分，应将雨水利用确定为城市节约用水的重要内容，规定有条件的城市在新区建设、旧城改造时应当建设透水地面、下凹式绿地及雨水集蓄利用系统等设施。以拟出台的《节约用水条例》和已出台的《城镇排水与污水处理条例》为基础，制定《城市雨洪资源综合利用实施细则》，对城市雨水资源利用的管理体制、规划设计、设施建设、产业促进等方面做出规定。另外，雨洪资源综合利用也是城市防洪治涝和面源污染控制的重要举措，可在《防洪法》、《水污染防治法》等法律修订时适时增加相关要求。
各地可在城市规划和建设中统筹雨洪资源综合利用的要求，对大型设施、居民小区建设及道路、绿化做出相应规定。有条件的城市可制定《城市雨水利用管理条例》等地方法规或出台加快雨洪资源综合利用的规章性文件，在组织管理、规划实施、资金筹集及使用、技术支撑、公众参与及监督等方面做出明确规定。
3.1.2制定财政补助（贴）政策
为了克服雨洪资源综合利用工程项目经济效益不显著、投资回收期较长的问题，应当给予一定的政策扶持。如对于公共建筑、居民小区配套建设雨水集蓄利用设施，为产权所有者、房地产开发商提供投资补助与运行补贴（或以奖代补）。在明确政府与市场边界的前提下，对从事雨洪资源综合利用设施建设、相关设备产品推广的企业、科研机构实行财政补贴（或以奖代补）、贷款贴息、税收优惠等财税金融方面的扶持。支持盈利能力强、发展前景好的雨洪资源综合利用相关企业拓宽直接融资渠道；采取银团贷款等间接融资方式，支持城市投融资平台建设防洪治涝等基础设施并扶持相关政府部门开展雨洪资源综合利用；改进以资产抵押、第三方担保为主的传统融资方式，为具有发展潜力的雨洪资源综合利用中小企业提供资金支持。
3.2明确职能分工，健全体制机制
3.2.1明确相关部门的职责分工并促进协调合作
政府应制定促进城市雨洪资源综合利用的相关政策、规划，着力构建系统完备、运行有效的城市雨洪资源综合利用制度体系，并且开展各项制度实施、设施建设和运行维护的监督检查。
水利部、住建部、国土资源部、环保部等国务院相关部门要建立城市雨洪资源综合利用工作部际联席会议，进一步明确各部门分工，为地方开展雨洪资源综合利用提供业务指导。
城市人民政府应成立城市雨洪资源综合利用工作领导小组，分管市长任组长，成员由水利(水务)、发改、财政、住建及规划、国土、环保、交通、园林绿化、气象等相关部门负责人组成，领导小组办公室可设在水利(水务)部门。
3.2.2建立健全规划、建设和运行等各项机制
在城市防洪治涝规划中，应广泛采用透水铺装、绿地渗蓄、收集回用、调控排放等措施，最大限度地将雨水就地截流利用或涵养回补地下水。防洪治涝任务重且雨洪资源利用发展潜力较大的城市，应当制定雨洪资源综合利用专项规划，并与防洪治涝等专业规划及城市总体规划有效衔接。
建立资金投入和科技创新机制，由财政资金作为先导引领社会投资、加大研发投入，为城市雨洪资源综合利用提供资金支持和科技支撑。按照投资主体与对象相匹配的原则，财政资金应当以城市财政投入为主、中央和省级财政支持为辅。中央和省级政府可利用水利建设基金或者设立专项建设基金，扶持经济实力弱、雨洪资源利用需求高的城市开展示范工程建设。城市政府可从土地出让金、城市维护建设税、城市防洪费、水资源费中提取建设资金，并加强各部门资金的整合。
建立维修养护人员和经费保障机制。城市道路、公园绿地等利用雨洪资源的公共设施应由财政承担维修养护经费，居民小区等利用雨洪资源的私有或集体所有设施应由物业出资进行维修养护。建立城市建设信息共享机制，加强气象、防汛、水文等资料数据的实时共享。
按照“谁投资、谁建设、谁运行、谁负责”的原则，建立运行效果监测评价、责任考核和奖惩制度，将减少径流系数等城市雨洪资源综合利用方面的有关指标纳入节水型社会建设、水生态文明城市建设考核评价体系。支持社会公众参与雨洪资源综合利用法规政策制定、技术推广、资金投入等，形成社会监督机制。
3.3加强基础设施建设与调度管理
3.3.1以示范为先导逐步建立工程体系
应大力开展示范工程建设，从径流产生的源头、雨水管网、河湖水系、防洪河道等多层面建设工程体系，实现城市雨洪资源从源头到末端的全面控制和综合利用。可将城市分为建筑与小区、雨水管网、城市河湖等功能区域，根据其地理条件、土地利用与基础设施状况等，确定雨洪资源综合利用目标并制定相应的工程建设方案。如雨水管网层面，结合道路、绿地等公共设施，因地制宜地建设雨水调蓄、滞蓄、生物净化、入渗补源等设施，削减排水峰值、安排处置超标积水。除了主体工程，还应当同步建设运行调控与效果监测设施，以做好运行管理和效果评价。
3.3.2实行城市雨洪资源综合调度管理
为了克服来源及用途的时间差异，需要加强雨洪资源供需和利用的过程管理。应结合城市地形地貌和排水管网特征，对各种雨洪资源进行分类调度。按照城市雨洪资源综合利用的管理体制，调度管理应当由城市雨洪资源综合利用工作领导小组统筹安排，做好与防汛抗旱指挥机构的沟通协调。
加强雨水口、小区雨水管道、市政雨水管网、城市河湖以及调控设施等管理部门的协调，建立雨洪资源综合利用设施的数据库和GIS系统，形成完善的基础数据信息系统，进而运用权威的国产模拟软件，建立符合城市实际、基于系统模拟的规划模型和决策系统，提高调度管理的科学化、智能化水平。
3.4 以标准化为基础加强技术研发
3.4.1建立健全技术和产品标准体系
政府有关部门应制定颁布基础设施建设、相关设备生产等雨洪资源综合利用技术标准及规范。按照统一技术标准、从易到难的原则，从道路、绿化等雨水利用技术标准及规范入手，再研究制定居民小区雨水净化、雨水与再生水联合利用等技术标准及规范。此外，还应尽快制定雨洪资源综合利用相关产品质量标准，使得各种设施、设备接口得以统一。
3.4.2加强技术模式及关键技术研发
在引导入渗、收集回用和调控排放等技术模式的基础上，结合城市特征和下垫面特点，形成针对性、实用性强且各具特色的技术运用措施。同时，应当结合不同类型城市雨洪资源综合利用的需要，按照安全性、实用性、经济性的原则研发工程施工、产品定型化等关键技术。
3.5以产业化为导向加强推广应用
3.5.1形成集中与分散到户相结合的产业化发展模式
通过财政补贴、购买公共服务等多种措施，促进雨洪资源综合利用产业化，逐步形成集中与分散到户相结合的发展模式，从而实现点、线、面的全覆盖。集中模式适用于公共区域和大规模基础设施的雨水利用、洪水调度，可由政府投资建设或实行特许经营，为广大市民提供雨水等产品服务。分散到户模式适用于单体建筑、居民小区的雨水蓄积使用，可由居民、单位直接购买或自行生产雨水等产品服务，政府在其中发挥宣传引导作用。
按照循序渐进的原则，近期应当以推广集中模式为重点开展雨洪资源源头控制工程等基础设施建设；远期应当在加强调度管理的基础上推广雨洪资源末端利用，促进集中模式和分散到户模式的均衡发展。
3.5.2加强雨洪资源综合利用模式及相关技术的推广应用
政府部门可与有关企业和基层组织等单位开展合作，在居民小区、雨水管网及城市河湖进行各种雨洪资源综合利用适宜技术的推广应用。公共区域应当优先开展城市雨洪资源综合利用，如在机关、学校等公共建筑建设雨水集蓄利用设施，在公园、湖泊建设蓄洪滞洪的调节池。
4相关建议
4.1出台指导意见
研究出台促进雨洪资源综合利用的指导意见，根据自然条件、发展阶段划分为以资源利用为主、以内涝防治为主、集用与防涝并重等三种类型的城市（北方城市应以水源涵养为主、南方城市应以内涝防治为主），结合发展潜力和现有条件确立发展目标，从政策制定、机制建设、技术研发、推广应用等方面明确主要任务，促进雨洪资源综合利用的因地制宜、循序渐进发展。
4.2开展示范试点
在具有较大发展潜力的城市全面开展雨洪资源综合利用工作，围绕城市河湖、雨水管网及建筑与小区，建设一批具有示范带动作用的河湖整治、雨水调蓄和调控减排等典型工程。同时，选择若干条件成熟、愿望迫切、具有代表性的城市开展雨洪资源综合利用试点工作，采取投资补助、财政补贴等措施，推广雨洪资源综合利用技术与发展模式。
4.3加强过程监管
地方政府采取制度完善、技术进步等措施，加强雨洪资源利用与防洪治涝、给水排水的协调，对城区内可利用的各类雨洪资源开展调度管理。同时，城市规划、安监等部门各负其责，与水行政主管部门共同加强安全监管，保障雨洪资源的安全利用。
4.4注重宣传培训
举办讲座、展览，提高政府部门工作人员对于城市雨洪资源综合利用的认识，采取电视、广播、微博、微信和平面广告等多种形式，宣传普及城市雨洪资源综合利用知识，并开展相关技术、技能的多层次培训，创造良好的舆论氛围和社会环境。
来源：《水利发展研究》2016年第3期
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