强制与否看国情：美国棕地环境责任保险的启示
日期：2015-07-22
来源：新环境微信
土壤污染治理是我国当前亟待解决的核心环境问题之一，由于治理过程中存在复杂多样的环境风险，完全依靠政府投入困难重重。环境侵权损害赔偿的社会化、环境治理手段的市场化，将是土壤污染治理，尤其是棕地(城市中高污染、高能耗企业搬迁后遗留下来地块)治理的制度方向。
二十世纪六十年代之前，美国保险业对于因突发性环境事故所致的赔偿责任，主要由公众责任险来承担。随着1969年《国家环境政策法》的制定，尤其是1970年《清洁水法》以及随后《清洁空气法》、《固体废弃物处置法》的出台，政府环境保护力度显著提升，急剧增长的环境污染诉讼使得保险公司赔付的风险加大。保险业在一系列索赔诉讼中，试图将投保人因过错或持续排污造成的环境责任排除在公众责任险的保险范围之外，但没有得到法院支持。为规避保险风险，美国保险公司纷纷将环境责任约定为公众责任保险的除外责任。
1976年美国颁布《资源保护与补偿法》，旨在对有害物质实施全程监控，立法授权联邦环保署可以要求参与有害物质加工、存储和处理活动的企业提供财产责任证明，即证明自己有能力支付泄漏事故产生的清理费用和赔偿。由于保险单也是企业财产责任证明的有效方式，立法的强制要求客观上推动了环境责任保险的独立。
在1980年的拉弗河事件之后，美国迅速出台《综合环境反应、赔偿和责任法》(即《超级基金法》)，进一步完善了美国应对有害物质损害的追责机制。其后，1992年的《公众环境应对促进法》、1997年的《纳税人减税法》均对《超级基金法》的追责范围进行了补充，环境责任保险业随后得到了长足的发展。
2002年，美国《小规模企业责任减轻和棕地振兴法》明确了棕地开发中致人损害的赔偿责任。由于该法案以及此前的《超级基金法》等一系列立法并没有明确污染清除后污染责任的分担，但规定了环境责任具有可追溯性，由此给潜在责任人、场地之前所有者、承租者或者经营者以及从事治理工作的企业和人员带来了非常巨大的环境风险，棕地治理责任保险开始成为前述潜在责任人规避风险的首要选择。
为了扶持新兴的环境责任保险业的发展，美国政府在1982年倡导成立了污染责任保险协会，并由政府出资成立了第一家专门针对环境风险的环境保护保险公司，该公司受政府监管且不以盈利为目的，主要承保范围包括持续性、意外及突发的环境污染事故和第三者责任。这一政策性保险机构具有很强的专业性，又以强制保险作为支撑，较之私人资本具有更强的公信力，受害者的赔付也更有保障，其后美国环境保险市场以每年平均10%到20%的速度增长，私人资本开始蜂拥而至。
国际社会一直将美国认作强制性环境责任保险的代表，但事实上，美国环境责任保险主要还是以任意责任保险为主，强制环境责任保险主要存在于《资源保护与赔偿法》规定的有毒物质和废弃物的处理引发的环境责任领域。
由于《超级基金法》已经对土地污染治理责任有明确的规定，棕地治理责任险作为立法的补充，为潜在责任人避免棕地治理中的环境责任风险提供保险。另一方面，由于棕地治理项目本身具有独特性，治理手段和面临的环境风险也不尽相同，棕地治理环境责任保险只能采用“非格式化”的保险单，其保险范围完全由保险合同当事人协商决定，甚至不受州政府监管机构的限制。因此，美国棕地治理责任险实质上属于任意险。
与其他环境污染损害后果具有潜伏性、迁移性和长期性相比，棕地治理环境风险的不确定性更加显著，环境风险的长期性和保险时效的有限性之间的矛盾更加突出。为了降低保险公司在棕地治理中承担的风险，美国保险业监管部门同意在作为任意险的棕地治理责任险上适用强制责任险的保险时效制度，即可以由保险人和投保人根据棕地污染程度、治理技术以及治理后的使用方式等约定污染事故的时效，将环境责任保险单中的“日落条款”适用于棕地环境责任险，即棕地环境责任保险单失效30年之后，保险人不再承担原约定的保险责任。
目前美国保险市场上棕地治理环境保险产品类型已经达二十余项，包括针对棕地开发商的固定棕地污染责任保险；针对棕地治理机构和人员的职业责任险以及作为补充的“错误和遗漏”险；用于保护具体从事棕地治理工作或操作人员的雇主责任险；针对棕地治理成本预算超支的成本上限险；基于州政府清理标准和治理基准调整的监管政策险等。
美国棕地治理环境责任保险的发展对棕地治理发挥了显著的作用。首先促进了棕地开发建设贷款的增长，保险对不确定风险的担保增加了贷款批准的可能性。其次，对棕地抵押和运营贷款效果明显，棕地责任险实质上增加了作为抵押品的棕地价值，同时保险单的期限延长也使得长期抵押贷款获得了保证。其三，促进了抵押贷款证券化，棕地责任险增加了棕地抵押贷款在二级市场的接纳度，有助于提高获得棕地重建债务资本的机会。最后，棕地治理环境责任保险业使得政府棕地治理补贴有的放矢，发挥了政策补贴工具的作用。
针对我国土壤污染现状，美国棕地环境责任险的启示主要表现在几个方面：
1 应当充分发挥立法的引导作用
美国环境责任保险的发展是以严格的法律责任和高额的诉讼赔付作为前提，以政府主导的政策性环境保险公司作为市场开发的先导。
我国《土壤污染防治法》目前尚在酝酿之中，现行土壤污染的法律规范散见于《环境保护法》《土地管理法》《侵权责任法》等立法之中，对于被污染土地的治理和二次开发尚没有直接的立法。2015年1月生效的《中华人民共和国环境保护法》第二十五条“国家鼓励投保环境污染责任保险”的规定，作为提倡性规范还缺乏具体政策支撑。
借鉴美国经验，我国当前应在环保法实施细则中明确土地污染者对污染清理费用、第三方损害的赔偿责任；尽快出台相关司法解释，确定土壤污染中治理责任的承担者、责任范围。同时，环保法第二十五条的规定应当通过政府补贴、政策性环境责任保险公司等方式加以具体化。
考虑到土壤污染防治法的特定目的，我国应当在污染防治法之外，将资源保护和赔偿、棕地治理和开发作为单独的对象，制定行政法规或者部门规章。此外，司法实践中应当扩大基于土壤污染公益诉讼的诉讼主体范围，鼓励土地所有人、使用人和社会公众参与土壤污染诉讼，加大违法行为的成本。
2 应当采取强制责任险模式
早在1997年，国家环保局《关于开展环境污染责任保险调研报告》的通知，就要求开展环境污染责任保险的探索，但实施效果不尽如人意。在环境责任保险整体发展迟滞的背景下，棕地环境责任险采取任意险的模式很难突围成功。另一方面，棕地治理和二次开发，其本身存在的风险和赔偿责任都相当大，在企业整体环境意识较差、法律供给不足、监管缺位的情况下，任意险市场很难自发形成。
与美国相比，我国实行土地公有制，开发建设用地的所有权人是各级政府，实施棕地强制险一方面可以将棕地治理成本纳入土地转让收入之中，缓解环境治理严重依赖中央的现状；另一方面，强制责任保险的保费也有利于实现棕地治理的社会化，解决短期政府环境治理成本过高和环境污染损害赔偿不到位的难题。
借鉴美国经验，我国棕地治理环境责任保险初创阶段，应当以政府主导的政策性保险机构为主，同时通过税收减免、政策性奖励和资金扶持引导商业保险的参与。
3 应当采取小步快走的实施方式
棕地治理中存在的风险主要是不可预见的治理成本以及不可预见的赔偿责任两种，其中棕地治理的成本主要由政府和棕地使用人承担。对于不可预知的责任风险，因污染或企业行为导致的自身损失应该由其他企业保险去承担，被保险人财产和附近土地的清理费用的超出部分、自然资源损害修复责任、第三者赔偿责任等，则可纳入棕地治理环境责任保险的范围。
由于环境保险业的发展需要相应的治理风险评估、土地价值评估机构的支持，我国目前面临具备资质的评估机构稀缺、评估标准不完善且不统一的问题。现阶段，应当首先建立统一的棕地治理风险评估和土地价值评估机制，同时推出成本上限险和固定污染责任保险，保证棕地治理的进行，辅之以职业责任险、雇主责任险和监管政策险，通过培育治理市场来提高责任险市场需求。
（鄢斌，华中科技大学环境资源法研究所副所长；王玥，中南财经政法大学公共管理学院）
原标题：强制还是任意？——美国棕地环境责任保险的启示
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