新春特辑|对海绵城市专项规划的若干认识（全文）
日期：2017-02-17
神猴辞岁，金鸡迎春，回首2016，我们的水业大家庭已近九万人，在您的陪伴下我们又度过了美好而充实的一年。值此新春佳节之际，让我们共同回顾2016年水业的大事小情，汇百家之言，问用水之道。
对海绵城市专项规划的若干认识
注：《对海绵城市专项规划的若干认识》由中国城市规划设计研究院、深圳市城市规划设计研究院有限公司、北京清控人居环境研究院有限公司、中国城市建设研究院、中国建筑设计院有限公司联合编制（排名不分先后），深圳市城市规划设计研究院负责统稿，如引用成果请注明。
主要参与人员（排名不分先后）：
中国城市规划设计研究院：王家卓 王晨 张伟 张春洋 胡应均
深圳市城市规划设计研究院有限公司：任心欣 俞露 彭剑 周丹瑶 胡爱兵 黄俊杰 汤伟真 邬惠婷 郭秋萍 丁淑芳 张亮 陈世杰
北京清控人居环境研究院有限公司：马洪涛 赵冬泉 周丹 康彩霞 郭迎新
中国城市建设研究院：白伟岚 王国玉
中国建筑设计院有限公司：盛况 赵昕 刘超
主要审查人员（排名不分先后）：车伍 李俊奇 任希岩等
一、对规划编制的认识
1、需求与定位
2、工作难度
3、工作要求
二、编制技术要点
1、调研与基础分析技术要求
2、规划范围划定的方法
3、排水分区和管控单元划分的方法
4、海绵空间管控格局的研究方法
5、竖向规划与海绵城市建设的衔接
6、年径流总量控制率目标值的确定与分解方法
7、海绵措施的规划与落实方法
8、纳入法定规划体系要点
9、海绵评估与监测方法
三、规划成果与实施建议
1、成果组成
2、规划实施
3、区域雨水排放制度试点构建
一、对规划编制的认知
1、需求与定位
推进海绵城市建设是在城市规划建设中落实生态文明理念的重要内容，涉及到工程与非工程措施，关系建筑与小区、道路与广场、城市绿地、河湖水系等方面的建设项目，需从规划、建设、运行维护、管理全周期开展管控。
目前我国各城市普遍存在海绵城市专项规划的编制需求，主要体现在：
需要全面谋划。2015年国办发75号文件提出，2020年各城市20%以上的面积要达到海绵城市要求，规划建设管控机制、目标指标和实施路径、建设内容和建设时序急需规划来进行落实。同时，文件中提出的雨水年径流总量控制率、自然生态空间格局、海绵设施规划、区域雨水排放管理制度、以及“源头减排、过程控制、系统治理”等技术路线也都需要通过专项规划来全面谋划。
亟待统筹实施。海绵城市建设是通过城市规划建设管控，系统管理城市雨水，实现自然积存、自然渗透，自然净化的城市发展方式的途径，涉及到城市水生态、水环境、水安全、水资源等方面的内容，而非单纯的市政设施建设，其理念和要求需要专项规划统筹，从而在城市建筑与小区、道路与广场、绿地等各要素中落实并有机衔接，相互配合，系统实现。
海绵城市专项规划是以解决城市内涝、水体黑臭等问题为导向，以雨水综合管理为核心，绿色设施与灰色设施相结合，统筹“源头、过程、末端”的综合性、协调性规划。因此，海绵城市专项规划需要在评估相关规划——包括土地利用规划、城市总体规划、以及城市水资源、污水、雨水、排水防涝、防洪（潮）、绿地、道路、竖向等专项规划的基础上，统筹研究，并将海绵城市规划成果要点反馈给相关规划，再通过上述相关规划予以落实。缺少上述相关规划或者已有规划，但是质量不高、指导性不强的城市，应补充补充编制相应规划或完善相关内容。
2、工作难度
海绵城市建设涉及水生态、水环境、水安全、水资源甚至水文化各个方面；相比传统的工程规划，海绵城市规划关注的是通过城市规划建设管控系统解决城市水问题的方案，而不是单纯的工程建设。
海绵城市专项规划编制需要系统分析城市水问题，在明确问题的前提下，制定系统解决方案。对老城区以问题为导向，提炼整理为工程系统和地块指标体系；对新城区以目标为导向，以保护好城市自然生态本底为基础，明确规划建设管控的目标及指标体系，统筹发挥绿色基础设施和灰色基础设施的协同作用。因此，海绵城市规划必须因地制宜，统筹协调，优化汇总指标体系，系统梳理建设项目，保障项目实施后能够达到多方面要求，确保实施效果综合效益最大化，避免项目间的矛盾冲突。
海绵城市专项规划需要建立在水生态、水环境、水安全、水资源等方面规划完善的基础上，编制工作非常复杂，主要表现在理念、技术、体制等多个方面：
一、理念方面。在规划编制时要求从工程导向向问题导向转变，要注意系统性，综合考虑源头、过程、末端的有机整合，不能将海绵城市专项规划变成单纯的低影响开发规划和指标分解规划。
二、技术方面。海绵城市专项规划的编制需要模型、监测评估技术的辅助；而这些新技术的应用水平在我国目前普遍还不高。
三、体制方面。海绵城市建设涉及到规划、园林、建筑、水利、市政等多个专业，需要多主管部门（财政、发改、规划、国土、城建、水务、园林、环保、气象）的协调配合；规划方案是多部门的博弈和协调的结果。
3、工作要求
因编制基础条件和技术水平的差异较大，造成各地海绵城市专项规划成果水平参差不齐。为有效发挥规划的引领作用，落实海绵城市建设的总体目标，我们认为各地应尽力保障和提升规划成果水平，至少应达到下列几个方面的要求，并明确提出规划实施保障措施。
一、确定核心目标和指标。研究城市基础条件和现状问题，明确海绵城市建设的必要性、方向与要解决的主要问题，确定建设标准和指标体系，提出关键指标，如年径流总量控制率等指标的要求。
二、划定海绵空间管控格局。对城市的山水林田湖自然本底进行全面摸底，识别需要管控的海绵空间，构建海绵城市的自然生态空间格局，提出保护与修复要求；评估海绵城市建设技术的用地适宜性；划定海绵城市管控分区，提出对城市竖向的管控要求，分解相关海绵指标，明确建设策略和指引。
三、制定绿灰结合的系统方案。着眼于城市水循环来统筹考虑问题的解决：既要坚持目标导向，确保城市雨水径流能够就地得到有效控制，实现自然积存、自然渗透、自然净化；同时又要突出问题导向，系统识别城市内涝积水、水体黑臭、河湖湿地生态功能受损等问题，并提出相关的解决方案。各地在绿灰解决问题的策略制定上应实事求是、因地制宜，抓住主要问题与矛盾：灰色基础设施较完善的地区可主要侧重绿色设施系统的构建和灰色系统完善；灰色基础设施建设较差的城市应同步统筹考虑绿灰结合，在弥补欠账的同时，注重提升绿色设施建设水平。
四、衔接相关规划。通过海绵城市专项规划的编制，将雨水年径流总量控制率、径流污染控制率、排水防涝系统等有关控制指标和重要内容纳入城市总体规划，将海绵城市专项规划中明确需要保护的自然生态空间格局作为城市总体规划空间开发管制的要素之一；指导控制性详细规划尽可能考虑独立汇水区的因素，进一步将指标落实到地块和市政设施，奠定规划建设管控制度的基础；衔接城市竖向、道路交通、绿地系统、排水防涝等相关规划，将规划成果要点反馈给这些专项规划，并通过专项规划的进一步细化，确保海绵城市建设的协调推进。
五、确定海绵建设重点区域。结合各城市十三五规划发展需求和现状存在问题，在排水分区完整的基础上，明确2020年（乃至2030年）海绵城市建设的重点区域与项目内容。重点区域应在海绵城市专项规划的指导下，编制海绵城市详细规划，将分解到排水分区或控制性详细规划单元的管控要求再进一步分解，落实到地块建设的控制指标和城市市政设施的建设项目上，为构建区域雨水排水管理制度奠定基础，以更好的指导实施地块管控和建设实施，满足各地规划建设管理诉求。
具备条件的城市，详细规划层面的重点区域海绵城市专项规划可与全市专项规划一并编制；大（中）城市应统筹安排、分项编制。
二、编制技术要点
1、调研与基础分析技术要求
1.1基础资料
需收集的资料分为基础资料和辅助性资料。基础资料是进行海绵城市专项规划的必备资料，辅助性资料在一定程度上可以丰富规划内容和成果表达。
（1）基础资料
1) 地形图（比例尺视规划范围的面积大小而定）
2) 规划区近30年日降雨数据，如果规划中需要模型评估的，还需收集多年分钟间隔的降雨数据。
3) 城市下垫面资料（包括国土二调GIS更新图、最新现状用地图、最新高分辨率卫星影像图）
4) 土壤类型分布情况（如果为回填土，说明回填类型、分布范围、回填深度）、土壤密度、土壤地勘资料（土壤孔隙率、渗透系数）、规划区地勘资料（土壤及地下水位信息）、地下水埋深分布图、漏斗区、沉降区等分布图
5) 城市排水体制分区图、合流制溢流口分布（如果有管线普查数据及报告最好）
6) 近些年城市内涝情况（内涝发生的次数，日期，当日降雨量，淹水位置，深度，时间，范围，现场照片，灾害损失情况，原因分析）
7) 重要的相关专项规划：城市供水、节水、排水防涝、防洪、城市竖向、绿地系统、道路交通、城市水系统等专项规划
8) 规划区已有的总体规划、控规等成果
9) 现状及规划用地特征分类（可分为5类：已建保留、已批在建、已批未建、已建拟更新、未批未建等）
10) 城市蓝线划定与保护制度
11) 城市绿线划定与保护制度
12) 城市污染治理行动规划或计划（河道水质改善方案、城市雨污分流改造资料）
13) 规划区三旧改造、棚户区改造规划或计划
14) 规划区近期在建及待建道路计划
15) 规划区现状及规划城市公园名录、等级、概况、范围图（CAD或GIS）
16) 重要生态空间分布图：包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地等。
17) 十二五、十三五地方经济发展规划、城建计划
18) 现状水系分布、水环境情况，环境质量报告书
19) 污染源普查报告及相关资料
20) 环境保护污染物总量控制实施方案
（2）辅助性资料
1) 水土保持规划、水土流失治理专项规划等
2) 规划区工程地质分布图及说明、地质灾害及防治规划、地质灾害评价报告、地质灾害分区图
3) 规划区现状场地及已批在建、待建场地详细方案设计图
4) 规划区已有和海绵城市相关项目（项目资料，报告，现状照片）、老旧小区改造（方案、实施效果）
5) 城市供水管网的分布情况及建设年限（供水漏损严重地区，供水管网年久失修的）
6) 园林绿地灌溉用水定额、市政用水定额
7) 现有和海绵城市建设相关投资渠道梳理
8) 水源保护区比例、城市水源的供水保障率和水质达标率
9) 初期雨水污染特征
10) 环境保护专项规划、生态建设规划、生态市建设规划等
11) 城市水资源综合规划，水资源分析，用水需求分析
12) 供排水现状设施（水厂、污水厂、再生水厂、泵站、管网等）
13) 再生水利用现状、相关规划及目标
14) 暴雨内涝监测预警体系及应急机制
1.2基础分析的深度
通过海绵城市基础资料的分析与研究，达到以下要求和深度，奠定海绵城市专项规划编制的基础:
（1） 明确城市现状硬质下垫面比率、生态保育水平、不良地质（对海绵有不利影响区域）的分布、工程建设方面地方传统特色做法；
（2） 明确设计雨型、降雨强度公式、典型场降雨情况；
（3） 明确土壤渗透性、地下水位分布，盐碱土的分布状况和盐碱化程度；
（4） 明确城市开发前多年平均降雨、蒸发、下渗和产流之间的比例关系；
（5） 明晰给排水基础设施水平、明确现状存在问题区域和成因；
（6） 明确目前产流特征与径流控制水平；
（7） 梳理出法定规划中海绵相关内容；
（8） 提炼土地利用、竖向、绿地等相关专项规划中海绵相关安排；
（9） 明确地方经济承受能力和规划未来发展方向等。
2、规划范围划定的方法
专项规划暂行办法规定海绵城市专项规划的规划范围原则上应与城市规划区一致，同时兼顾雨水汇水区和山、水、林、田、湖等自然生态要素的完整性。
在实际操作中，一般可考虑两个范围：一个是需要划定海绵管控分区的规划范围，该范围应以城市建设用地增长边界为核心，包括城市总体规划确定的规划城市建设用地范围、城市远景发展用地、进行降雨汇水计算和模拟必需的自然基底、必须进行综合管控的区域等；一个是在此基础上适当外延放大的研究范围，可根据大区域的地形图进行流域分析，同时结合外围生态屏障来确定，研究范围的主要规划内容是确定自然生态格局。
3、排水分区和管控单元划分的方法
3.1排水分区划分
排水分区一般分为流域排水分区、支流排水分区、城市排水分区和雨水管段排水分区，其划分应遵循“自大到小，逐步递进”的原则。
流域排水分区为第一级排水分区，主要根据城市地形地貌和河流水系，以分水线为界限划分，其雨水通常排入区域河流或海洋，反映雨水总体流向，对应不同内涝防治系统设计标准。
支流排水分区为第二级排水分区，主要根据流域排水分区和流域支流，以分水线界限划分，其雨水排入流域干流，对应不同内涝防治系统设计标准，某些城市可能不存在该类排水分区。
城市排水分区为第三级排水分区，是海绵城市建设重点关注的排水分区，主要以雨水出水口为终点提取雨水管网系统，并结合地形坡度进行划分，对应不同雨水管渠设计标准。各排水分区内排水系统自称相对独立的网络系统，且不互相重叠，其面积通常不超过2平方公里。值得注意的是，当降雨径流超过管网排水能力时，形成地表漫流，原有的汇水分区会将发生变化，雨水径流将从一个汇水分区漫流至另一个汇水分区。
雨水管段排水分区为每段管段所服务的汇水范围，其划分相对简单，主要是在第三级排水分区基础上，根据就近排放原则和地形坡度进行划分，其面积通常不超过2公顷，对应不同雨水径流控制标准。
在划分方法上，流域排水分区和支流排水分区的划分主要基于DEM（数字高程地形图），采用GIS水文分析工具来提取分水线和汇水路径，实现自然地形的自动分割。城市排水分区的划分主要以雨水管网系统和地形坡度为基础，地势平坦的地区，按就近排放原则采用等分角线法或梯形法进行划分，地形坡度较大的地区，按地面雨水径流水流方向进行划分。雨水管段排水分区主要采用Theissen（泰森）多边形工具自动划分管段或检查井的服务范围，再对地形坡度较大的位置进行人工修正。
3.2管控单元划分
根据城市总体海绵城市控制指标与要求，应针对每个管控单元提出相应的强制性指标和引导性指标，并提出管控策略，建立区域雨水管理排放制度，实现各分区之间指标衔接平衡。
管控单元划分应综合考虑城市排水分区和城市控规的规划用地管理单元等要素划分，应以便于管理、便于考核、便于指导下位规划编制为划分原则。各管控单元的平均面积宜在2-3平方公里，规划面积超过100平方公里的城市可采取两个层次的管控单元划分方式（一级管控单元与总规对接、二级管控单元与分规或区域规划对接），以更好与现有规划体系对接。
4、海绵空间管控格局的研究方法
海绵空间管控格局重点关注水敏感和风险地区的保护，是城市大生态格局的一种。参考生态规划研究方法，可应用以下思路：
4.1海绵基底识别
识别城市山、水、林、田、湖等生态本底条件，研究核心生态资源的生态价值、空间分布和保护需求。
4.2海绵生态敏感性分析
海绵生态敏感性是区域生态中与水紧密相关的生态要素综合作用下的结果，涉及到河流湖泊、森林绿地等现有资源的保护、潜在径流路径和蓄水地区管控、洪涝和地质灾害等风险预防、生物栖息及环境服务等功能的修复等。具体的因子可包括：河流、湿地、水源地、易涝区、径流路径、排水分区、高程、坡度和各类地质灾害分布、植被分布、土地利用类型、生物栖息地分布及迁徙廊道等。
在海绵生态敏感性分析中，采用层次分析法和专家打分法，给各敏感因子赋权重，通过ArcGIS平台进行空间叠加，得到海绵生态敏感性综合评价结果；并将其划分为高敏感区、较高敏感区、一般敏感区、较低敏感区和低敏感区。
4.3海绵空间格局构建
运用景观生态学的“基质——斑块——廊道”的景观结构分析法，结合城市海绵生态安全格局、水系格局和绿地格局，构建“海绵基质——海绵斑块——海绵廊道”的空间结构。海绵基质是以区域大面积自然生态空间为核心的山水基质，在城市生态系统中承担着重要的生态涵养功能，是整个城市和区域的海绵主体和城市的生态底线。海绵斑块由城市绿地和湿地组成，是城市内部雨洪滞蓄和生物栖息的主要载体，对城市微气候和水环境改善有一定作用。海绵廊道包括水系廊道和绿色生态廊道，是主要的雨水行泄通道，起到控制水土流失、保障水质、消除噪声、净化空气等环境服务功能，同时提供游憩休闲场所。
4.4海绵城市建设技术的用地适宜性评价
综合考虑地下水位、土壤渗透性、地质风险等因素，基于经济可行、技术合理的原则，评价适用于城市的海绵技术库。可将规划区分为海绵城市建设技术普适区、海绵城市建设技术有条件适用区、海绵城市建设技术限定条件使用区等，其中海绵城市建设技术普适区可以采用所有海绵城市建设技术，海绵城市建设技术有条件适用区有部分技术不适用，海绵城市建设技术限定条件使用区仅考虑特定的一种技术或不适宜采取任何一种技术。
4.5海绵建设分区与指引
首先，根据城市总体规划对于建设用地、非建设用地的划分，将海绵建设分区分为非建设用地分区和建设用地分区两大类。
（1）非建设用地海绵分区。综合考虑城市海绵生态敏感性和空间格局，采用预先占有土地的方法将其在空间上进行叠加，根据海绵生态敏感性的高低、基质－斑块－廊道的重要性逐步叠入非建设用地，一直到综合显示所有非建设用地海绵生态的价值。
（2）建设用地海绵分区。综合考虑城市海绵生态敏感性、目标导向因素（新建/更新地区、重点地区等）、问题导向因素（黑臭水体涉及流域、内涝风险区、地下水漏斗区等）和海绵技术适宜性，采用预先占有土地的方法将其在空间上进行逐步叠加，一直到形成综合显示所有海绵建设的可行性、紧迫性等建设价值的分区。
根据非建设用地海绵分区、建设用地海绵分区的特点及相关规划、相关空间管制的要求等，制订各海绵分区的管控指引。
5、竖向规划与海绵城市建设的衔接
竖向规划是实现城市雨水径流控制和塑造生态优美景观等建设目标的重要规划技术。海绵城市竖向规划应结合地形、地质、水文条件、年均降雨量及地面排水方式等因素合理确定，并与防洪、排涝规划相协调。海绵城市竖向规划优化工作主要包括：
（1）现状分析。运用GIS等技术手段分析城市用地的竖向情况，包括用地的坡度、控制点高程、地面形式、场地高程、坡向、用地排水等；分析城市现状道路高程情况，包括道路的纵坡和排水情况；分析城市中重要的护坡、挡土墙、堤坝等防护工程情况。
（2）明确排水分区的主要坡向、坡度范围。通过竖向分析确定各个排水分区主要控制点高程、场地高程、坡向和坡度范围，并明确地面排水方式和路径。
（3）识别城市的低洼区、潜在湿地区域。通过城市竖向和土壤条件分析，识别城市现有竖向条件下的低洼区和潜在湿地区域，提出相应的竖向规划优化设计策略，以减少土方量和保护生态环境为原则，上述区域宜优先划定为水生态敏感区，列入禁建区或限建区进行管控；划定需要保留的超标雨水输送廊道，使之优先成为城市绿地系统与城市水系统的重要组成部分，确定绿线和蓝线。
（4）利用模型模拟的方式方法，对现状和规划道路的控制高程进行模拟评价。识别出易涝节点，对道路控制点高程进行优化调整。如道路场地受限时，可将局部路段与周边用地进行协调设计，通过雨水措施进行雨水径流控制和蓄滞。易涝区周边的城市公共空间宜结合规划布局进行优化调整，设置为绿地或下沉式广场等具有海绵功能的用地。
（5）在编制跨越溢洪道、排涝河道、沟渠等过水设施的道路竖向设计时，其高程控制点应与满足过水设施防洪排涝标准的净空高度相协调。
6、年径流总量控制率目标值的确定
与分解方法
6.1目标确定方法与思路
各城市应针对本地一个或多个气象站点，通过统计方法得到的年径流总量控制率~设计降雨量曲线。通过曲线可以得知，不同的年径流总量控制率对应的不同设计降雨量。
但各城市采用什么样的值作为目标，应结合本底条件、经济水平合理确定年径流总量控制率目标，主要从三个方面进行定量或定性的分析后，综合确定。
（1） 本地水文评价。与城市所在区域的降雨特征（强降雨频次、降雨频率分布等）、地质特性（岩石、软土等）、地形地貌（平原、丘陵、台地等）、气候特点（蒸发、冰霜等）有关。通过总结主要特点，找到本地水文循环的一般规律。
（2） 本地问题分析。与城市亟待通过海绵城市建设解决的问题有关，可能是水安全、水环境、水资源、水生态中的一项或多项，通过分析问题，定量或定性分析源头、过程、末端水量、水质控制的贡献度。从而明确径流控制需求。
（3） 本地城市建设特色与经济承受能力分析。总结本地的城市建设特点（绿地和水系分布、硬质下垫面状况等），结合经济承受能力，明晰本地海绵城市建设的难易程度和承受度。
有条件的地区，除年径流总量控制率~设计降雨量曲线外，建议加强研究设计雨型方面分析，以明晰典型降雨过程对产汇流过程的影响。
6.2目标分解的方法与思路
一般情况下，应从目标和问题出发，建立各种类型地块的海绵模型，结合源头设施的经济性、可行性，明晰年径流总量控制率的目标值，并做反复试算分解，利用模型辅助评估。
《深圳市海绵城市专项规划》采用了如下思路：根据不同雨型分区和土壤，对不同用地类型进行措施初定，得到各类地块的控制体积，然后对片区、流域及整个城市进行控制量的加权复核，不断优化调整措施（指标）与目标，使之衔接，具备可操作性。具体步骤如下：
（1）划分流域：根据深圳市境内河流的位置、流向，结合地形分区、竖向规划、规划排水管网，划分九大流域；
（2）划分管控片区：根据各流域内河流水系流向、地表高程、规划排水管渠系统，将九大流域划分为25个管控片区；
（3）统计城市各类建设面积：根据深圳市法定图则（城市规划一张图）统计各流域/管控片区内各类型下垫面用地面积，包括建筑类用地（新建、综合整治、保留）、道路类用地（新建、保留）、公园绿地类用地、生态绿地。
（4）典型下垫面模型及控制体积确定：构建各下垫面地块SWMM概化模型，根据不同雨型分区（东部、中部、西部），不同土壤条件（粘质壤土、软土），不同下垫面（植被覆盖），在初设的指标体系下进行模拟，得出不同分区、不同土壤条件、不同下垫面类型的年径流总量控制率目标值和地块控制容积。通过模型认识各类项目在本地条件下的产流状态和产流规律，评价降雨雨型、土壤渗透性、坡度、用地功能、地下水位等因子对项目年径流总量控制率的影响程度，确定影响径流控制的敏感因子。
（5）片区控制目标的复核与确定：依据步骤（3）下垫面统计结果及步骤（4）模拟结果，反算25个片区的控制体积和对应的年径流总量控制率。具体方法为根据各片区粘质壤土和软土的比例、各下垫面面积、各下垫面对应的设计降雨量，算出各片区的总控制容积，片区总控制容积除以片区的总面积得出片区单位面积控制降雨量，查年径流总量控制率~设计降雨量曲线，进而可复核片区年径流总量控制率。
（6）流域及城市目标复核与确定：依据步骤（5）各分区的雨水总控制容积，核算流域及全市总控制面积，查年径流总量控制率~设计降雨量曲线，得到全市的年径流总量控制率。此值与根据本底、需求确定的深圳市年径流总量控制率目标值相比较，若不符合，则相互调整，可调整目标与步骤（4）中的地块初设指标体系， 重复上述（4）、（5）、（6）步骤，最终使目标与核算结果相接近。
在上述方法中，忽视了河网水系、水库、湿地的调蓄和滞留能力，是偏源头的核算与分解思路，适合深圳这种基础设施较为完善、雨源型河流（河网密度低、水面率低、河道滞蓄能力弱）的城市；其他城市在应用时，可以适度考虑城市水系特点，适度考虑水系在片区、流域、城市不同尺度的滞、蓄贡献。
7、海绵措施的规划与落实方法
海绵城市规划主要是为了解决问题，明确目标，因此措施规划可以按照水生态、水安全、水资源、水环境等方面深入细化，再汇总优化。
（1）水资源利用系统规划
结合城市水资源分布、供水工程，围绕城市水资源目标，严格水源保护，制定再生水、雨水资源综合利用的技术方案和实施路径，提高本地水资源开发利用水平，增强供水安全保障度。
明确水源保护区、再生水厂、小水库山塘雨水综合利用设施等可能独立占地的市政重大设施布局、用地、功能、规模。复核水资源利用目标的可行性。
（2）水环境综合整治规划
对城市水环境现状进行综合分析评估，确认属于黑臭水体的，要根据《国务院水污染防治行动计划》中的要求，结合住房城乡建设部颁发的《黑臭水体整治工作指南》，明确治理的时序。黑臭水体治理以控源截污为本，统筹考虑近期与远期，治标与治本，生态与安全，景观与功能等多重关系，因地制宜的提出黑臭水体的治理措施。
结合城市水环境现状、容量与功能分区，围绕城市水环境总量控制目标，明确达标路径，制定包括点源监管与控制，面源污染控制（源头、中间、末端），水自净能力提升的水环境治理系统技术方案，并明确各类技术设施实施路径。要坚决反对以恢复水动力为理由的各类调水冲污、河湖连通等措施。
对城市现状排水体制进行梳理，在充分分析论证的基础上，识别出近期需要改造的合流制系统。对于具备雨污分流改造条件的，要加大改造力度。对于近期不具备改造条件的，要做好截污，并结合海绵城市建设和调蓄设施建设，辅以管网修复等措施，综合控制合流制年均溢流污染次数和溢流污水总量。
明确并优化污水处理厂、污水（截污）调节、湿地等独立占地的重大设施布局、用地、功能、规模，充分考虑污水处理再生水用于生态补水，恢复河流水动力，并复核水环境目标的可达性。
有条件的城市和水环境问题较为突出的城市综合采用数学模型、监测、信息化等手段提高规划的科学性，加强实施管理。
（3）水生态修复规划
结合城市产汇流特征和水系现状，围绕城市水生态目标，明确达标路径，制定年径流总量控制率的管控分解方案、生态岸线恢复和保护的布局方案，并兼顾水文化的需求。明确重要水系岸线的功能、形态和总体控制要求。
根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》中的要求，加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复，对全市裁弯取直、河道硬化等过去遭到破坏的水生态环境进行识别和分析，具备改造条件的，要提出生态修复的技术措施、进度安排，改造渠化河道，重塑健康自然的弯曲河岸线，恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩，实施生态修复，营造多样生境。通过重塑自然岸线，恢复水动力和生物多样，发挥河流的自然净化和修复功能。
（4）水安全保障规划
充分分析现状，评估城市现状排水能力和内涝风险。
结合城市易涝区治理、排水防涝工程现状及规划，围绕城市水安全目标，制定综合考虑渗、滞、蓄、净、用、排等多种措施组合的城市排水防涝系统技术方案，明确源头径流控制系统、管渠系统、内涝防治系统各自承担的径流控制目标、实施路径、标准、建设要求。
对于现状建成区，要以优先解决易涝点的治理为突破口，合理优化排水分区，逐步改造城市排水主干系统，提高建设标准，系统提升城市排水防涝能力。
明确调蓄池、滞洪区、泵站、超标径流通道等可能独立占地的市政重大设施布局、用地、功能、规模。明确对竖向、易涝区用地性质等的管控要求。复核水安全目标的可达性。
有条件的城市和水安全问题较为突出的城市综合采用数学模型、监测、信息化等手段提高规划的科学性，加强实施管理。
8、纳入法定规划体系要点
需要明确如何将海绵城市建设要求的规划内容分层级、分步骤地纳入到城市总体规划、控制性详细规划中的相关要求，特别是突出“总规定目标、控规定指标”的原则，将海绵城市相关目标要求变成各层级规划的有机组成部分。
（一）在总规层面，海绵纳入的要点包括：
（1）将海绵城市生态空间格局纳入总规四区划定中，落实保护优先的原则，科学分析城市规划区内的山、水、林、田、湖等生态资源，尤其是要注意识别河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等水生态敏感区，并纳入城市非建设用地（禁建区、限建区）范围。
（2）规划指标体系构建。将包括年径流总量控制率等与海绵城市相关的指标，纳入到城市总体规划的指标体系中；并根据城市发展目标，分别提出各类指标近、中、远期的目标值。
（3）用地空间布局。合理规避城市内涝高风险区，确需安排用地的，应避开学校、医院、政府办公、交通主干道等重要用地类型；因地制宜的布局泵站、城市雨水调蓄设施和合流制溢流污染控制设施，并注意落实相关用地需求。
（4）竖向规划。尊重自然本底，结合地形、地质、水文条件、年均降雨量及地面排水方式等因素合理确定城市竖向，并与防洪、排涝规划相协调。应预留和保护重要的雨水径流通道。
（5）蓝线、绿线划定。综合考虑自然山水生态格局，分析城市规划区内的河湖、坑塘、沟渠、湿地等水面线位置以及水体消落带的分布，提出蓝线控制的宽度，科学划定城市蓝线和绿线，保护城市河湖水系及其周边对于生物多样性保护和水环境保障有重要作用绿地。
（二）在控规层面，海绵纳入的要点包括：
（1）明确各地块的海绵城市控制指标。将总体规划中的控制指标细化，根据城市用地分类的比例和特点，分类分解细化各地块的海绵城市控制指标。
（2）合理组织地表径流，不得人为破坏汇水分区。统筹协调开发场地内建筑、道路、绿地、水系等布局和竖向，使地块及道路径流有组织地汇入周边绿地系统和城市水系，并完善城市雨水管渠系统和超标雨水径流排放系统，充分发挥海绵城市设施的作用。
（3）统筹落实和衔接各类海绵城市设施。合理确定地块内的海绵城市设施类型及其规模，做好不同地块之间设施之间的衔接，合理布局规划区内占地面积较大的海绵设施。
（4）落实海绵城市相关基础设施的用地，包括城市基础设施和城市生态设施规划。综合水环境、水生态、水安全、水资源等控制要求，确定重大工程设施布局、规模，如污水处理厂、集中式调蓄池的规模布局及水处理标准，确定截污干管等工程设施的布局。综合水环境、水生态、水安全、水资源等控制要求，确定生态设施，如大型公园绿地、湿地的规模及布局，并提出建设要求。
9、评估与监测方法
海绵城市建设需要按照“一套评估指标体系、一套标准化软件、一套硬件支撑体系和一套规范的规划管控制度”的要求，明确监测评估考核的体系。在海绵城市专项规划编制过程中，需要明确具体的评估监测方案，需要明确区域总体和不同对象的监测要求和设备需求，明确监测设备选点和监测数据要求。同时，明确一体化管控平台建设的要求，提出便于海绵城市管理的一体化管控平台建设方案，应包括软件平台建设方案、监测方案、后期数据发布和管理等方面的要求，为后期进行一体化管理平台建设提供技术基础。
在监测方案制定时，可按照城市、水系、管网、小区等层次布置设备，同时，在监测指标选择时，也要对在线监测和离线检测进行具体要求。
三、规划成果与实施建议
1、成果组成
海绵城市专项规划成果应包括规划文本、说明书、图集以及相关必要的专题研究报告等。成果的表达应当清晰、准确、规范。
（1）规划文本是规划中最简练、最重要的文字说明，应简明扼要的描述专项规划中的结论内容，方便本地规划主管部门使用。文本正文应以条款的形式表达，内容包括规划的所有结论、指标和管控要求。文本的行文要求精炼、准确，通过使用“须、应、宜、可、严禁、不宜、不得”等文字，明确规划的严肃性和约束性，一般不需要展开解释。
（2）规划说明书是技术性文件，是对规划文本的说明，应采用说明或议论文体。说明书应包括规划各阶段研究分析、方案比较和重大问题论证等主要内容，并对规划文本进行解释和说明。说明书撰写要求逻辑清晰、条理分明、推理严谨、数据详实、论证充分、语言准确。通过插图、配表、专栏等形式，增强说明书的可读性。
（3）规划图纸应与规划说明书内容相符合，内容清晰、准确；图纸范围、比例、图例等应保持一致。主要的图纸名称和内容要求如下表所示。
为保障海绵城市专项规划的质量，应保障编制经费。根据我们几家单位的规划编制经验，综合考虑海绵城市专项规划编制要求的深度，应达到的质量、投入的人员、模型以及服务评估等要求，在相关专项规划基本完善的前提下，海绵城市专项规划（不包括海绵城市详细规划）编制收费单价应该为2-3万元/万人或万元/平方公里。规划取费可根据城市规模、工作基础、难度、规划编制单位资质和业绩以及规划编制团队的综合能力进行浮动。规划人口规模不足100万人的城市应适当提高单价。海绵城市详细层面的专项规划建议参照控制性详细规划标准收费。
我们倡议投入足够的人力、物力保质保量完成海绵城市专项规划编制，反对恶意低价承揽规划编制。
2、规划实施
（1）纳入现有城市规划编制体系
编制或修编城市总体规划时，将年径流总量控制率、径流污染控制率、排水防涝等相关指标和内容纳入总体规划，将海绵城市专项规划中明确需要保护的自然生态空间格局作为城市总体规划空间开发管制的要素之一。
编制或修编控制性详细规划时，参考海绵城市专项规划中确定的年径流总量控制率和径流污染控制率等内容，并根据控规建设用地情况，确定各地块的年径流总量控制率和径流污染控制率等指标，确定市政设施的综合功能。海绵城市专项规划确定的管控分区应作为指标调整的刚性边界，即应在管控分区指标不调整的情况下，建立控制性详细规划中地块指标的动态调整机制。
（2）通过其他专项规划落地
在各层级新编的水系规划、绿地系统、竖向系统、排水防涝、道路建设等规划中，应优先将海绵城市相关指标纳入编制方案；在对已编制规划进行整合或修编时，须增加海绵城市内容。
1）城市水系规划
城市水系规划应在水系保护、水系利用、水系新建、涉水工程协调等方面落实海绵城市规划建设的相关要求。
a.基础研究与评价
分析水系在流域、城市、生态体系中的定位和作用，明确水面率、水系连通、水安全、水环境、水生态等方面的现状及问题。
b.水系保护
依据城市总体规划的水面率目标，明确受保护水域的面积和基本形态。保护水体完整性，进行蓝线划定，并提出控制要求。
c.水系利用
统筹水体、岸线和滨水区之间的功能，在促进城市水系多功能复合利用的同时，尽量保护与强化其对雨水径流的自然渗透、净化与调蓄功能，优化城市河道、湖泊和湿地等水体的布局，并与其他相关规划相协调。
岸线利用应体现保护优先的原则，划定生态岸线，并对受破坏的岸线进行生态修复。
在生产性、生活性岸线周边，应结合地块开发功能及建设形态，合理布局植被缓冲带，优先采用自然岸线。
d.规划新建水系
新增水体应兼顾城市排水防涝及景观功能，并考虑周边地块的雨水径流控制要求。
e.涉水工程协调
应与给水、排水、防洪排涝、水污染治理、再生水利用、道路等工程进行综合协调，以促进城市水系的保护和提高城市水系的利用效率，减少各类涉水工程设施的布局矛盾。
2）城市绿地系统规划
城市绿地应明确海绵城市开发的控制目标，在满足生态、景观、游憩、安全等功能的基础上，通过合理的竖向设计，优化布局海绵设施，实现复合生态功能。
a.提出不同类型绿地的海绵建设控制目标和指标。根据绿地的类型和特点，明确公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地、其他绿地等各类绿地的规划建设目标、控制指标（如年径流总量控制率、年径流污染控制率和调蓄容积等）和适用的海绵设施类型。
b.合理确定城市绿地系统海绵设施的规模和布局。应统筹水生态敏感区、生态空间和绿地空间布局，落实海绵设施的规模和布局，充分发挥绿地的渗滞、调蓄和净化功能。
c.城市绿地应与周边汇水区域有效衔接。在满足绿地核心功能的前提下，合理确定周边汇水区域汇入水量（即客水），提出客水预处理、溢流衔接等安全保障措施。通过平面布局、竖向控制、土壤改良、选配植物等多种方式，将海绵设施有机融入到绿地景观塑造中，以优美的景观外貌发挥绿地滞留、消纳、净化雨水径流的作用。
在城市绿地系统规划的指导下，规划设计城市绿地类建设项目时，应注意：
a.发挥雨洪调蓄作用绿地中植物的选择应关注植物内在的生态习性以及立地条件（光照、土壤、水分）的契合度，符合园林植物种植及园林绿化养护管理技术要求。通过合理设置绿地下沉深度和溢流口高度，改良土壤、增强土壤渗透性能，配置适宜的乡土植物和耐水湿植物，从而发挥绿地最佳的生态功能和景观效果。
b.合理设置预处理设施。径流污染较为严重的地区，可采用初期雨水弃流、沉淀、截污等预处理措施，在雨水径流进入绿地前截流净化部分污染物。
c.充分利用多功能调蓄设施调控雨水径流。有条件地区可布局湿塘、雨水湿地等海绵设施，调蓄超标降雨。
3）城市竖向规划
城市竖向规划应结合地形、地质、水文条件、年均降雨量及地面排水方式等因素合理确定，并与防洪、排涝规划相协调。
a. 明确排水分区的主要坡向、坡度范围。
b. 通过竖向分析确定各个排水分区主要控制点高程、场地高程、坡向和坡度范围，并明确地面排水方式和路径。
c. 识别出城市的低洼区、潜在湿地区域。
d. 提出竖向规划优化设计策略；以减少土方量和保护生态环境为原则，宜优先划定为水生态敏感区，列入禁建区或限建区进行管控。
e. 识别出易涝节点，对道路控制点高程进行优化设计。衔接超标雨水通道系统的规划设计。
f. 统筹城市涉水设施的竖向。
4）城市排水防涝规划
城市排水防涝是海绵城市的重要组成。城市排水防涝综合规划在满足《城市排水工程规划规范》（GB50318）、《室外排水设计规范》（GB50014）等相关要求的前提下，应明确海绵城市的建设目标与建设内容。
a.明确年径流总量控制目标与指标。通过对排水系统总体评估、内涝风险评估等，明确年径流总量控制目标，落实城市总体规划中海绵城市建设目标，并与海绵城市专项规划进行衔接。
b.确定径流污染控制目标及防治方式。应通过评估、分析径流污染对城市水环境污染的贡献率，根据城市水环境的要求，结合悬浮物（SS）等径流污染物控制要求确定多年平均径流总量控制率，同时明确径流污染控制方式并合理选择海绵设施。
c.明确雨水资源化利用目标及方式。应根据水资源条件及雨水回用需求，确定雨水资源化利用的总量、用途、方式和设施。
d.源头海绵设施应与城市雨水管渠系统或超标雨水径流排放系统相衔接，共同发挥作用。最大限度地发挥源头径流减排雨水系统对雨水径流的渗滞、调蓄、净化等作用。
e.优化海绵设施的平面布局与竖向控制。应利用城市绿地、广场、道路等公共开放空间，在满足各类用地主导功能的基础上合理布局海绵设施。
f.结合易涝点分析、排水管网竖向规划和雨水回用，进行雨水调蓄规划布点及规模设置，并协调好各市政设施的地下空间使用。
5）城市道路交通规划
城市道路是海绵城市规划建设的重要组成部分和载体，在城市道路交通专项规划中要保障交通安全和通行能力的前提下，尽可能通过合理的横、纵断面设计，结合道路绿化分隔带，充分滞蓄和净化雨水径流。
a.确定各等级道路源头径流控制目标。充分利用城市道路自身及周边绿地空间落实海绵设施，结合道路横断面和排水方向，利用不同等级道路的中分带、侧分带、人行道和停车场建设下沉式绿地、植草沟、雨水湿地和透水铺装等海绵设施，通过渗滞、调蓄和净化等方式，实现道路源头径流控制目标。
城市道路中非机动车道、人行道、步行街、停车场可采用透水铺装。
市区路段道路、郊区公路应利用道路隔离带、周边绿地，建设下沉式绿地、植草沟、雨水湿地等设施。
下穿式道路应利用周边场地，结合汇水区建设调蓄设施。
b.协调道路与周边场地竖向关系，充分考虑道路红线内外雨水汇入的要求，通过建设下沉式绿地、透水铺装等海绵设施，提高道路径流污染及总量等控制能力。
c.提出各等级道路源头海绵设施类别、基本选型及布局等内容，合理确定源头径流减排雨水系统与城市道路设施空间衔接关系。
（3）融入现有规划管理体系
应将海绵城市专项规划中的雨水年径流总量控制率等指标嵌入法定图则等关键管理层次中，进而将海绵城市建设要求依法纳入土地出让和“一书两证”的审查审批过程中。
1）建设项目规划设计条件应明确海绵城市的建设控制要求。
国土部门在制定地块出让用地条件时，应在土地出让公告或合同中增加海绵城市建设的规划设计条件及控制要求。
2）在“一书两证”发放中落实海绵城市的建设要求。
衔接“一书两证”的表达方式，在城市规划行政主管部门核准发放的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证中应加入年径流总量控制等指标及管控要求。
建设工程规划许可证阶段，应核算海绵设施及其组合系统设计内容是否满足年径流总量控制率等指标要求。对于不满足强制性指标要求的，不予发放建设工程规划许可证。
（4）细化规划审查方法
方案设计技术审查时，应增加海绵城市相关内容的技术审查。海绵城市建设相关内容的审查，应由城乡规划主管部门牵头，并由建设、市政、园林、水务、环保、交通等相关部门配合完成。
规划审查方法要定量化和模型化，推荐通过建立准确的、易操作的计算机模型对年径流总量控制率等指标进行核算，审查指标测算结果是否达到规划设计条件中给定的目标要求。
（5）强化施工及验收管理要求
施工图审查中，应将海绵城市建设要求作为重要的审查内容。委托第三方完成施工图审查的，应明确要求第三方审查专家中有涉及海绵城市建设的相关专家；规划、建设、市政、园林、水务、环保、交通等相关部门应参与审查工作。施工图审查合格和招投标工作按要求完成后方可按规定核发施工许可证。
施工许可发证机关应当建立颁发施工许可证后的监督检查制度，对取得施工许可证后未按海绵城市的建设要求进行精细化施工的，应及时予以纠正。参与的相关责任主体应按规定履行各自职责，全过程监督施工过程，确保工程施工完全按照设计图纸实施。
海绵城市建设各项隐蔽工程施工前，相关责任主体必须组织验收检查，并针对工程具体施工情况组织阶段性验收，形成书面验收意见。工程完工后，由建设单位组织各方责任主体进行竣工验收，对工程实体质量和施工技术资料进行检查验收。验收合格后在竣工验收报告中指明海绵工程的相关情况。
工程运行后，可进行实施效果验收。选择典型降雨场次，对海绵设施的降雨径流传输过程进行监测。结合实测的降雨数据，构建雨水系统模型，对设施运行的年径流总量控制率等指标进行校核。
根据海绵城市规划建设的阶段性，在工程规划建设的不同阶段（规划设计阶段、施工阶段、竣工运行阶段），可采用不同的验收方案。
在规划设计阶段，考虑项目没有实施，主要采用模型方法复核；
在施工阶段，主要采用抽查等方式复查，并辅助以模型进行辅助优化；
在竣工验收阶段，可以分为两次验收，一次为竣工后随主体工程的验收，主要验收设施质量；然后在竣工后一个雨季通过监测进行验收，并与计算模型相复核，以确定项目是否满足管控目标要求。
3、区域雨水排放制度试点构建
区域雨水排放管理以地块为对象，以年径流总量控制率等指标（可能涉及径流污染控制率、峰值流量等）为核心控制要求。
管控单元的年径流总量控制率等指标应在城市总体规划阶段研究确定，在控制性详细规划阶段分解落实到地块，并作为前置条件纳入城市规划许可严格实施。
【应在编制城市总体规划时，确定各管控单元的年径流总量控制率等控制目标（径流总量和水质的控制要求等）。应在编制控制性详细规划时，将所在区域的径流总量控制目标分解为建筑与小区、道路与广场、公园绿地的径流总量控制指标，并纳入地块规划控制指标。】
控制性详细规划确定的地块年径流总量率等控制指标，原则上不得降低。确需降低的，必须进行专项论证补偿原指标的技术措施，经规划主管部门审批才可以调整。补偿原指标的技术措施费用由项目业主承担。
在建设项目土地出让和划拨环节，国土主管部门应将地块年径流总量控制率等指标作为规划条件的重要内容。
在建设用地规划许可环节，规划主管部门应重点审查地块年径流总量控制率等指标的落实情况，并将结论纳入许可证。
在建设工程施工图审查环节，审图机构应重点审查地块年径流总量控制率等指标对应的相关工程设施的设计，并出具评价结论。
在建设工程规划许可环节，规划主管部门（或其授权的技术审查机构）应审查相关工程设施的设计落实情况，并将结论纳入许可证。
在建设工程施工许可环节，城乡建设主管部门应对相关工程措施作为重点审查。
在建设工程竣工验收环节，应当写明海绵城市相关工程措施的落实情况，城乡建设主管部门会同相关部门做重点审查。
业主单位或运营管理单位应加强对海绵城市相关设施的运行维护，保障设施的正常运行；排水主管部门应加强对相关工程措施的检查和绩效评估。
各地方政府可根据建设工程年径流控制率等指标的超额实现程度，试点采取资金奖补、荣誉授予、容积率或绿化率奖励、排放权交易等多种方式激励社会资本参与海绵城市建设、鼓励建设项目业主提升海绵城市工程措施规划建设水平。
《海绵城市专项规划》的编制工作既要补短板，又要落实新理念，还要指导实施，对我们的工作思路、方法、成果落实都提出了全面的挑战，我们倡议全国的城市规划设计单位行动起来，不断通过实践丰富、提升、完善规划编制方案和理念，全面落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，积极推进海绵城市建设，系统解决城市水问题，实现城市规划建设方式的转型，促进城市可持续发展。
来源：给水排水
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