污染土壤修复需统筹推进
日期：2016-05-18
谷庆宝 中国环境科学研究院
土壤污染防治日益受到重视， “十三五”期间，我国将土壤污染防治工作列入环保重点工作之一。当前，全国土壤环境状况不容乐观，部分地区土壤污染严重，全国土壤总的点位超标率达16.1%。从国家层面进一步重视土壤污染防治，尽快启动污染土壤修复工作刻不容缓。
污染土壤修复存在的问题
整体上，目前我国污染土壤修复存在以下一些问题。
第一，修复管理的法律法规缺失。政策法规不完善是我国推进土壤修复进程的主要阻碍。虽然我国从2006年开始颁布部分土壤相关的部门法规和规划，但还没有形成系统而有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规体系、标准体系、监测监控体系、修复技术体系等。国家层面针对土壤污染防治与控制方面的法律法规尚未出台，因此土壤污染的法律责任主体、污染者应承担的法律责任和义务等问题缺乏明确界定。这就极大限制了土壤修复工作的推进。土壤修复与其他环境治理一样，根本驱动因素还是法律法规。
第二，修复资金的筹集渠道不丰富。国内污染土壤修复的资金来源目前主要有3个途径：一是政府投资。这也是当前我国污染土壤修复中最主要的资金来源，约占当前修复资金总量的70%，其中包括国有企业修复自身污染土壤产生的费用。因为在当前的关停与搬迁企业中，多数污染企业为建厂时间很早的国有大企业，这些厂址修复的资金最终也是来自国家资金。二是国际援助资金。这些资金来自世界银行、全球环境基金和双边援助等，资金一般多用于对中国一些履约化学品污染土壤的修复和相关管理制度的制订。三是社会资金。土地开发商在开发能够增值的地块时，愿意全部或部分付费进行修复，从而拥有对修复后地块的开发权。社会资金目前所占比例较少，因此我国政府目前正着手制订一些有利于社会资金进入污染土壤修复领域的政策机制，从而实现以多渠道融资修复污染土壤。
第三，修复效果评价体系不健全。由于目前国内的污染土壤修复多为土地开发驱动型，因此目前的修复技术多以异位修复为主，修复评价方法也多为评估土壤中污染物的含量。但国内污染土壤中污染物类型及用地途径的多样性，决定了其修复技术的多样化。而仅以土壤中污染物含量作为效果评价指标，方法过于单一，不能适用于以减少污染迁移性和以切断暴露途径为主的一些修复技术的效果评价。
第四，修复技术选择不够科学。目前污染土壤修复技术的筛选存在一定的随意性和盲目性问题。如一些地方对重金属浓度不高的农田污染土壤采用淋洗的修复技术等，同时，存在刻意夸大本单位拥有技术功能和效果的现象。修复技术的不当选择，使土壤修复工程的投入效益比大打折扣。不仅浪费了大量的人力财力，还会造成不可估量的二次污染。针对我国城市企业关停搬迁遗留污染土壤、农田耕地污染土壤和石油、矿山污染土壤修复，不同类型污染土壤有其主流的技术模式。这些技术模式包括污染物减量化技术、降低污染迁移性的技术和切断暴露途径的技术等。只有合理选择修复技术，才能经济、有效地实现修复目标，并减少二次污染风险。
第五，修复过程管理不全面。污染土壤修复的土地开发驱动型，必然导致技术选择以异位修复为主。然而在异位修复工程的实施过程中，不可避免地存在污染土壤的挖掘、长距离运输、异地暂存以及异地实施修复等环节，而现有监管部门难以实现分阶段、分区域密切跟踪。一些企业为了节约成本，在修复过程中对二次污染的控制不到位，开放式挖掘、开放式运输、没有控制措施地随地堆放。还有一些企业，在污染土壤的运输过程中甚至发生偷倒现象。另外，一些修复技术将土壤中的污染物从固相转移至液相或气相，而监管往往只注重土壤是否干净，忽略了对转移污染物后的介质治理的监管。
推进我国污染土壤修复的建议
综观我国当前污染土壤修复的现状与存在的问题，结合国际趋势和我国的实际需要，笔者在此提出如下建议：
一是加快土壤污染防治与修复的法律法规制订。本着我国土地国有制等国情，基于国内土壤污染防治已有的管理和工程实践，借鉴国外及我国台湾地区有关土壤环境保护和污染控制的立法经验，制定一部我国专门的土壤环境保护与污染防治法。应明确土壤环境保护和污染控制的监督管理机制，加强多部门合作以共治土壤污染，特别是要厘清环保与农业、国土资源、工信及建设等部门之间的职责分工。考虑建设用地和农用地在污染物来源、污染物迁移途径、保护目标受体、修复模式等多方面的不同，我国应从农用地和建设用地两个领域，分土壤污染的预防和治理两个方面加以规定，明确预防土壤污染及对受污染土壤进行修复或整治的责任主体、基本要求和具体措施。另外，应当明确规定土壤污染防治纠纷的处理及违反土壤污染防治法律所应承担的法律后果。
二是为土壤污染防治提供稳定的资金保障。资金保障是进行土壤污染调查修复工作的基石。制定完善的资金筹措、管理、使用制度，是决定土壤污染防治能否得以有效实施的保障。土壤污染防治基金制度应当包括基金筹集方法及来源、基金管理方法、基金使用制度等一系列规则体系，让资金使用取得最好的效果。就资金筹集来说，应当规定基金筹集的主体、方法，如土壤污染者、土壤使用受益者、政府等的角色和义务。资金筹集的方法可以是行政的、司法的、税收的、社会的等。要规定资金的管理主体和管理办法。农田土壤污染修复管理模式中，可以结合农村土地流转制度，通过适当的经济手段调控土壤污染的修复与开发过程。尽快建立以“谁污染、谁付费”为主体的多责任、多目标的投融资体系，稳定资金来源，保证土壤修复工作可持续开展。
三是为污染土壤修复技术的筛选与应用提供指导。鉴于修复技术筛选存在的随意性和盲目性现象，建议国家出台污染土壤修复技术筛选方面的指南。以修复技术的原理为基础，明确一些技术的优劣势、适用范围和适宜的污染物类型。注重引进适用于我国的国外先进技术，搭建土壤修复的国际交流与合作平台，加强修复技术的引进与本土化。应结合国内外修复技术的应用案例，针对不同的污染物类型（如挥发性有机污染物、石油类、多环芳烃类、重金属类等），逐步建立污染土壤修复技术默认清单制度，从而实现修复技术快速和规范化的选择，降低修复技术比选的成本，减少和避免修复技术盲目选择现象的发生。
四是建立多样化的污染土壤修复效果评价方法。树立风险管理理念，针对不同的修复技术，建立污染土壤修复效果的评价体系。如针对城市污染土壤、农田污染土壤和石油矿山污染土壤在直接保护目标、受体和风险暴露途径等方面的差异，分别建立以保护人居健康为目标的城市污染土壤修复效果评价体系，以保护农产品安全和土壤生态系统为目标的农田污染土壤修复效果评价体系，以及以保护水源和生态环境为目标的石油矿山污染土壤修复效果评价体系。以典型土壤动物、陆生植物、土壤功能微生物等为对象，探索建立基于土壤中污染物生态毒理效应的效果评价体系。
五是加强污染土壤修复全过程监管。在我国当前修复行业鱼龙混杂的背景下，监管部门必须加大监管力度。在修复技术选择的导向、修复工程招投标的机制等方面把关，提出污染土壤修复技术选择的一些基本原则，大力倡导绿色可持续修复理念。强化污染土壤修复过程环境监理制度，细化污染土壤修复工程的环境监理环节与内容，实行污染土壤修复的全过程监管。这样不仅能实现修复工程的规范化运行，减少修复过程二次污染的发生，而且可能使修复企业从不敢违法转向不想违法。
来源：中国环境报
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