财政部金融司司长孙晓霞

财政部金融司司长孙晓霞致辞发言：

PPP的推广和运用始于十八届三中全会，2003年以来财政部根据党中央国务院的统一部署，秉承激励相融，风险公担，收益共享，平等协商这个新的理念会同有关部门在公共领域大力推广PPP，着力打造增加公共服务品的新引擎，逐步探索形成了一条适合我国国情的发展道路。

从两年来的探索经历看，这项工作取得了初期成效，主要表现在三方面。

首先，观念有所转变。推广应用PPP不是一个简单的项目融资，而是一次理念观念的革新，既代表了国家治理能力的提升，又体现了财政管理方式的升级。两年来我们紧紧围绕理念革新开展了一系列有针对性的工作，全方位普及PPP的理念。

从普及效果看，各级政府部门的观念有所转变，开展从公共服务的管理者、提供者转向监督者、合作者。有媒体评论现在地方政府领导，哪怕是县乡级的政府领导要是不知道PPP那肯定是Out了。

其次，制度有所建立。制之有横，形之有度（音），对于推广PPP来说尤为如此，建章立制是推广PPP的基本前提，如果没有规范的制度就会走弯路，念歪经。就我国实践来说，早在上世纪八九十年代，在基础设施的建设领域就开始尝试公私合作的模式，但是由于制度建设的缺位导致项目变形。

为了解决这些问题在推广PPP伊始我们就从制度建设入手，参照国际标准，制定了覆盖PPP全生命周期的制度体系。业内人士评价，短短两年时间我国就建立了一个接近国际水平的PPP制度的框架。

第三，项目有所见效。转变观念，建立制度，都是为了实施真正的PPP项目来奠定基础，从去年开始我们就按照宁缺毋滥的原则，从地方上报的一千多项目当中筛选了两批共计233个项目，中央财政的示范项目作为样板和标杆引领PPP项目规范实施。

目前，PPP示范项目已经显现了在公共服务质量方面的优势。比如南方某市实施了市政排水项目，虽然汛期比以往要长但是城区没有再现海景的现象，群众满意度大幅提升。

在该市的两会上代表委员对政府最满意的就是这项工作。可以说通过示范项目这些看得见摸得着的好处使大家有意愿有动力去推动这项PPP的工作，从今天参会的人员来看，大家对PPP特别特别的热情。

万事开头难，推广运用PPP既涉及理念、观念的转变，又涉及体制机制的变革，本身就是一个难活细活。从相关国家经验看，建立PPP制度只是万里长征的第一步，以后还要面临优化法律环境，还有对假PPP进行纠偏。以后还需要我们继续围绕理念革新，不断优化PPP的发展环境，进一步完善相关配套政策，着力推动PPP规范发展。

财政部PPP中心副主任焦小平：

财政部PPP中心副主任焦小平先生做主题演讲，爆出大量内容：

我们现在对PPP的融资整体进行控制，就2014年15万亿，1.5万亿的政府支出可以做PPP，如果5倍的杠杆率也就是六七万亿的刺激。

他还回应了当前政府与社会资本合作法与特许经营法的问题，他表示：2015年两大非常重要的制度建设包括PPP立法和特许经营法都在筹划中，目前争议比较大，中央和国务院会协调好。

焦小平还透露，PPP会有付费机制决定性的变化，以使用者付费为主逐步转向后两项为引导为主，“我们把PPP的支付机制和预算改革结合起来，PPP对社会资本是个机制性利好。

财政部对PPP的预算管理正在酝酿中，2016年肯定和大家见面，这个措施的出台直接打消了社会资本换人换届的忧虑，最终PPP的示范标杆项目得到充分体现，这不仅是PPP，目前和建设部、环保部、交通部，包括和卫生部，都感觉到PPP这种以市场驱动的一种公共产品服务模式不仅能增加供给，关键是能提高效率，最终能提供多样化价格性能比高的一种产品。”

以下为焦小平演讲全文：

各位领导，各位朋友，大家下午好，PPP是个合作的平台，我们都是PPP的战友，今天首先要感谢建设银行、平安集团和大岳提供这么好的平台，刚才关于PPP的政策发展动向和我们的政策框架晓霞主任已经做了充分的展示。我这里主要从五个方面，包括晓霞司长的一些理念政策进行梳理。

第一方面是2013年应该是PPP的准备之年。2013年我们国家经过三十年的发展，中国取得了很大的成就，但是我们粗放的发展模式业带来了我们的新常态。如何走出新常态，我们如何在结构上、质量上、效益上、动力上进行转变是中国新一轮发展面临的问题。

如何引领未来的发展十八届三中全会做出了总体的部署，全面深化经济体制改革对中国未来发展的走向提出核心的两大设想，第一依法治国，第二发挥市场在资源中的主导作用。

第三，2013年通过发展我们业面临一个现实的问题，我们从2008年为了避免金融危机我们进行大规模经济刺激，包括基础设施发展取得了很大成功，但是因为我们投资的有效性和结构性，也出现了我们高血脂、高血压的现象，投资的有效性摆在了我们以投资驱动的重要议题上。如此走出新常态，如何引领新常态，李克强总理提出两大引擎，第一是大众创新、万众创业，第二是公共产品供给。这是PPP改革的重大背景。

2014年PPP不是一件新鲜的事儿，但是PPP新的发展时期必须赋予新的内涵，我们过去紧紧把PPP当作一种融资手段，而要变成政府治理体系、治理能力现代化的一种措施，把它变成我们公共产品、公共服务供给管理的一种手段。

特别是《预算法》的出台，我们政府传统的一种发展方式，机制上得到了组织，但是《预算法》的出台并不是地方不要发展，而是我们如何走向地方的发展，走向可持续发展，除地方的发展之外，除负债之外，财政部根据国务院的部署又增加一条PPP的路径，PPP从融资的角度来说是一种新的方式，是一种可控的可持续的融资方式。

另外一个问题，我们经济出现了下滑。在中国的传统三大增长模式中，在短期内投资依然是一种增长方式。所以，PPP在2014年还承担着稳增长、调结构、惠民生的一个重任。

正是在这种情况下，我想根据党中央国务院的部署，财政部对PPP进行了新的定义，PPP不仅仅是一种手段，PPP是在公共产品、公共服务新的一种市场化的供给方式。它不仅要增加公共产品供给，而且要提高公共产品的质量，还要提高公共产品的价格、性能比。

新的内涵中有三个核心。

第一，我们从过去的公共产品和公共服务官办官营增加官督民营也就是市场化的方式，市场化如何做到？第一公平竞争，通过公平的方式找到最适合，最有能力的人提供公共产品服务。

第二，PPP是一种市场化的合作模式，这就是政府和市场应该如何合作，应该在法制的框架下一种平等的合作，一种契约的精神。

第三，PPP从广义是政府向社会资本购买服务，那就是说PPP对政府来说不是免费的午餐，对社会资本来说PPP是一种盈利模式。所以，PPP一定要给社会资本一种明确、稳定、透明的可预期的盈利模式，也就是以对价的方式进行。

PPP表现为一个项目，因为我们前面深化体制改革没有到位，所以，PPP看似一个项目的推动，实际变成一种带有牵引性很强的体制机制，牵引性的改革措施。主要体现在三个方面。

第一，要促进国家治理体系，治理能力的现代化。要推动行政体制改革，放宽市场准入，让社会资本进入公共产品、公共服务领域，政府要转变职能、优化服务。晓霞司长说的从直接公共服务的提供人转变为一个规则的制定人和监管人。

第二，我们PPP是购买服务，不仅是使用者付费可以做，政府付费也可以做，我们在PPP的市场设计中我们用PPP的支付模式由一种模式增加为三种模式，把PPP的支付机制和我国预算管理的机制进行了有效衔接。

第三，PPP要推动投融资改革。我们过去投资是国家投资的方式，但是我们投资的有效性和超预算运行的豆腐渣一系列的问题，用传统的没世不进行机制变革是解决不了的，我们通过PPP机制变革解决过去投资机制体制问题，特别是推行以后市场能做的政府不要再投了。另外，政府以后重视建设到重视运营和服务。第三，PPP从微观来说是推行一种物有所值的管理模式。比如契约精神、风险分担、全生命周期、绩效付费、全过程透明广开，管理方面也是一种新的管理模式。

财政部按照国务院的部署作为PPP深化改革的牵头单位，财政部如何推进PPP我们主要进行了三大支柱建设。

第一，PPP的政策和制度设计必须要基于社会公众、社会资本和政府三家共赢，这是我们PPP必须基于这个基础。

第二方面，我们财政部根据当前中国改革的发展进程，当前PPP市场的承受力，以及我们政府机构和市场的能力，在2014-2016推行示范战略，目前主要做了三项工作。第一是制度建设，第二机构建设。

第三采用示范项目的引导、探索，可复制，可推广的PPP发展模式，最终实现物有所值，也就是对政府来说少花钱多办事儿办好事儿。

2014年的制度建设中，第一，对PPP的路线图进行了规定。另外，我们出台了相应的三个操作指南，特别是我们对PPP，PPP如果要作为一个市场模式，只有标准、规范、透明才可以做大，这是百证不败的一个真理。

在PPP过程中我们结合发达国家的经验，结合我们中国的实际，我们设计了一个519模式，从PPP项目的发起到PPP项目采购进行了明确的流程管理，当然这个流程管理也许大家说太罗嗦了，因为我们是一个初级的PPP市场，这个PPP的市场过去我们有教育培训的作用，也就是我们学英语是采用英语900句的方式还是采用新概念。如果要长期的建设，我们必须要一步一步走。所以，PPP我们还是采用相对比较明晰、简易、全生命的方式设计路线图。

如何把政策、改革措施如何作为一种改革行动，刚才晓霞司长说PPP是难活、大活、细活，绝不能搞一阵风和大跃进，所以，2014到2016财政部就近培训、就近示范、就近引导，让示范项目发挥灯塔的作用和典范的作用。

2014年我们财政部收集了第一批30个项目，当时非常困难，目前有3个项目部符合规定已经被调出，当时仅仅覆盖5恩个行业15个省，规模也非常小，当时我们选择这些项目也极不容易。

第一批示范项目，哪一年是PPP的元年？我个人观点2014年是PPP的元年，2015年是PPP深化完善之年。PPP是大的改革措施，要根据国家不断改革的推进进行相应的调整和优化。

第一，宏观背景供给侧改革中央财经领导小组正式提出，未来的发展还是以需求拉动，流动性管理为主的方式，还是以供给侧的管理为主，中央财经明确的提出将来我国改革的措施供给侧改革的过程。

第二，“十三五”面临新的规划，未来的发展提出五大发展理念，提出未来发展的指挥棒。PPP来说，如果我们根据这两项宏观政策来进行比对的话，PPP是一个以供给侧改革为主，需求拉动为辅的，供给侧改革拉动其根本来说，通过制度的变革，通过机制的变革，优化资源的配置效率，提高全要素生产率，它以提高质量比增加新增量更重。

…这么长的时间平滑了财政支出，它的杠杆力相当大，…权责发生不匹配，实际PPP是一种积极的财政政策，我们现在对PPP的融资整体进行控制，就2014年15万亿，1.5万亿的政府支出可以做PPP，如果5倍的杠杆率也就是六七万亿的刺激。

另外，PPP一定会成为五大发展的推进器，PPP是一种创新发展，它调整结构是一种协调发展，从我们目前示范项目60%是绿色低碳项目是一种绿色发展，PPP是开放发展，这个开放发展可能体现我们在公共产品领域一些地区对地区以外的开放。

刚刚晓霞司长已经讲了，贵州项目传统的贵阳自己的发展模式，通过PPP对外选聘，从规划从40亿降到二十几亿，还不说未来所带来的体制效益。

另外，PPP是一种共享发展，PPP过程中我们要实现三家共赢，公众利益、社会资本利益和政府利益，PPP一定会成为五大发展的推动器和排头兵。制度建设2015年两大非常重要的包括PPP立法和特许经营法都在筹划中，中央和国务院会协调好。

第二个问题，我们在政策方面出了国务院国办发的纲领性指导文件42号文，财政部出台了财政承受能力指引、物有所值指引，财政部正在建立一个基于因特网+的应用的基础，建立一个信息平台，从中央一直通到县，将所有的项目信息、项目推广这个平台将发挥信息搜集、信息统计、信息分享和促进交易、减少交易成本的作用，有的人说未来的管理方式PPP会成为一个神器，因特网+的技术在商业上已经大行其道，目前政府真正开始，将来因特网+会提高政府的效率，也会发挥很大的作用。

2015年我们推出第二批示范项目，比第一批项目得到很大的改观，为了提高PPP的质量，我们组织5个专家组进行打分，60分以上才可以入选，从过去5个行业覆盖到13个行业，覆盖了全国30个省市，它的使用者付费的项目和综合付费，VGF的模式和政府付费的模式平分秋色，而且后两种模式的趋势会越来越大。第三，PPP为绿色发展，我们目前的项目56%投资是绿色低碳项目，北京人深知绿色的重要性。第三个项目，项目比例，项目分布数。

我们通过2013年从楼继伟部长在2013年底的一个PPP学术报告发起到2014年我们进行顶层设计，到2015，我想对两年做一个小结。

第一方面PPP是国家战略发展措施，从克强总理的讲话和批示中2014年7次批示，2015年13次批示，而且在未来的5年发展“十三五”规划中把PPP写入“十三五”规划。

另外，PPP改革初见成效，改革的共识初步形成，PPP我们仅仅是政府缺钱融资改为一个公共产品、公共服务的综合性改革大家都认识到，这个可以从目前PPP市场蓬勃发展可以看得到。目前到底多少PPP进行招商，前一段说有8万多亿，现在有的说十万多亿，不管怎么说，PPP已经成为一个地方改革措施。

第二PPP在促改革，防风险，地方政府未来除日常公共财政如何采用积极的财政政策，社会资本参与公共产品、公共服务，既要刺激又要稳健防风险，PPP我们规范、透明、公开的机制，使社会资本参加踊跃，也使政府达到刹车系统和油门系统并存的状况。

另外，PPP在资源配置中的优势显示出来，第一市场活力得到了示范。第二我们以公共产品、公共服务，以过去政府进行驱动改为市场驱动，现在已经形成了。第三，PPP所带来的效果，从蓝梅河（音）的项目政府少花钱，对社会资本来说开辟了新的市场，对金融企业来说PPP的融资，不管PPP的应用融资还是二次融资都开辟了一个大的市场，这是对市场经济的整体扩围。

第三物有所值的概念得到了大家广泛认识，项目层，社会资本方和政府得到认识。另外，PPP已经覆盖了，目前我们的统计系统覆盖了18个行业，而且PPP在绿色、低碳的项目中通过政府优先指导，也得到体现。

另外，刚才说的PPP从付费机制决定性的变化，以使用者付费为主逐步转向后两项为引导为主，我们PPP的支付机制和预算改革结合起来，PPP对社会资本是个机制性利好。财政部对PPP的预算管理正在酝酿中，2016年肯定和大家见面，这个措施的出台直接打消了社会资本换人换届的忧虑，最终PPP的示范标杆项目得到充分体现，这不仅是PPP，目前和建设部、环保部、交通部，包括和卫生部，都感觉到PPP这种以市场驱动的一种公共产品服务模式不仅能增加供给，关键是能提高效率，最终能提供多样化价格性能比高的一种产品。

示范项目不再讲，PPP在发展过程中2015年面临很多挑战，比如观念转变的挑战，很多地方依然进行融资手段，甚至保底的东西依然存在，另外项目落地率还不是很高。如果10万亿的项目20%落地4万亿落地，假如PPP在短短两年中能占到1/3的天下已经很大的成绩，如果10万亿都落地不可能。去年推的项目落地率非常高。

第二个问题市场能力机构的建设，政府能力、市场能力都不到位，市场环境有待完善，法律体系、标准体系、市场主体，特别是现在社会资本，PPP是建设一个公共产品、公共服务的市场，但是目前我们过去我们需要的SPV最好是建筑商、投资商、运营商的综合运营体，刚才听到平安银行、建设银行，还有刚才李总说的大家正在融合，永世长的力量形成一种专业的公共产品服务运营商。

第三，咨询机构，PPP的市场很大，机构的能力和PPP改革实践有很大的差别，甚至存在着质高价次的现象，但是市场要有一定的容忍度，正面来说咨询公司对整个PPP发展发挥了非常积极的作用。

另外一个问题，市场透明度的问题。前一段微信传有一个工厂突然的招标价格大家非常愕然，有人说对的，有人说不对，这些对我们来说都是很好的题，市场或不好，价格高不高必须按市场出清的价格，也就是我们根本的措施来说我们要建立一个透明、规范、统一的市场，市场只有出新才有真正的价格。所以，对这个问题，2016年对市场透明度的建设要加强。

2016年应该说改革永远在路上。第一，我们要坚定改革理念，建立一个好的PPP市场，厉以宁老师一直说好的市场，第一法治理念、契约精神，第二必须以市场为导向，第三以市场驱动，第四效率为导向，第五绩效为导向，这就是好的PPP市场。

政府转变职能，在政府的地盘引进市场机制，如果政府转变职能是首要的，不转变社会资本也无法发挥作用。我们要按照未来三个清单管理的模式，政府要和市场划清边界，逐步作为规则制定者和监管人，政府通过PPP引导发展大社会的预期。

市场环境方面我们第一制度建设、机制建设，包括财政付费机制、定价机制、融资机制，很多机制的建设，包括土地的问题、税收的问题和改革。另外，特别要加强市场主体的建设，要培养专业公共服务的运营商，特别是主力产品投资运营，加强运营一体化。另外一定要做大做强第三方服务市场。

制度建设2016年来说，除立法工作之外，划横线的除横线之外我们预算管理规定之外，关键我们更加做到执行层的一些东西，标准体系，示范活动，还有一些绩效产出。在执行层面，应该说2014到2015宏观顶层设计基本结束，2016年更多我们要转向操作层，可执行，抓好执行层。第四抓好示范项目，把第一批第二批项目做成真正的PPP项目，不符合的坚决挑出。第二，我们要采用新的更加透明可预期的方式推出第三批示范项目，另外，发挥信息平台服务和监管的作用。第四，我们要去伪存真，把假象的坚决去除出去，我们要做真正的PPP项目。

我们通过示范项目真正找到可放大，可复制，可推广的PPP模式。第五，PPP这些改革最终我们是为了建设一个公平、公正、透明的市场。楼继伟部长说花钱买机制，我们只有建立这个市场，在市场这个平台下通过市场来配置资源，来进行自然优化。

现在来说，我们PPP不是个管理措施，是个治理方式为主，管理措施为辅的一个措施。所以，我们最终是建立市场，市场进行自主调节。什么时候PPP市场建成了，当我无事可干的时候这个市场就是自我运转的好的市场，有问题找政府进行处置。

PPP是一项新的改革，我们必须理念和文化进行改革。PPP有自己文化的特性，它是一种法制的文化，主张政府、市场平等，尊重契约精神，PPP是一个市场为主的一种治理和管理方式。同时，PPP也是政府社会资本和社会公众互动共赢合作的一个模式。

本文来自中国PPP百人沙龙首届高峰论坛专家发言，未经本人核实。

来源：给水排水

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