海绵城市是城市建设的理念和方向
日期：2016-01-05
图为住建部城建司副司长章林伟（右）在接受中国经济导报的采访。
编者按
12月21日到22日召开的中央城市工作会议提出，“要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市”，“要提升管理水平，着力打造智慧城市”。为贯彻落实中央城市工作会议精神，中国经济导报联合正元地理信息公司推出智慧城市专刊并在这期创刊号上发表本报对住建部副司长章林伟关于海绵城市的专访，以飨读者。
吴为
城市顶层设计要考虑控制雨水径流
中国经济导报：建设海绵城市，通过学习国办发〔2015〕75号文件，似乎有所领悟，但为了如何认识海绵城市建设，具体有哪些工作要做，应该从哪里下手，我国的城市建设问题主要出在哪里？类似这样的细节，希望章司长给我们介绍一下。
章林伟：非常明确，海绵城市是指城市发展的理念与方式。我觉得这是一种准确的定位，它是城市转型发展——绿色发展的一种方式。海绵城市建设既可解决我们的生态城市建设问题，也可以应对我们现在稳增长、促改革、调结构、惠民生的需求。我们还应有更高的认识，我认为它是中国跨越中等收入陷阱的一个很重要极有效的举措。
当前我国城市发展过度带来的硬化，导致了城市降雨的泾流没有控制好，继而使城市的水的生态问题、环境问题、资源问题、安全问题等等一系列问题暴露出来。当然这个问题也不是中国特有的，西方发达国家在城市化过程中也碰到过这些问题，只不过他们转型转得早，他们在上世纪80年代末期，实际上是从上世纪70年代石油危机以后就开始注重这个问题。应该说我们是将国外发展过程的经验教训与中国城市化发展的实际相结合提出了海绵城市建设的要求，我觉得应该从这个高度来认识海绵城市建设的要求。
海绵城市建设要以雨水的泾流控制为切入口，要最大限度地减少城市开发建设对城市生态的影响，将70%降水就地消纳和利用。原来没有进行大规模城市开发之前，自然散落的降雨，实际上最多只会有30%能够快速进入河流，大部分通过土地的漏渗、涵养，以及通过植被蓄纳并缓慢蒸发参与水气循环。这样就涵养了生态、解决了资源、改善了环境。换句话说，原来这个海绵体是自然存在的，现在由于城市的粗放发展，把这个海绵体给破坏了，使它没有吸纳的功能，没有渗透的功能，没有缓释的功能，没有能参加水汽蒸发的大自然的循环过程，所以一下雨，雨水就快速进入城市排水系统，从而造成了许多的问题。国务院的文件说得非常清楚，就是把70%的雨水给控制住，实际上从科学角度讲就是控制雨水泾流，使它和没建这个城市之前的水的生态循环相符，这个就是我们的使命。
这次国务院文件非常明确地要求，把雨水年泾流总量的控制率作为城市规划的刚性控制指标。所以未来做城市规划设计的时候，就要考虑这个，而且还要建立区域雨水控制管理制度，这也是国务院文件明确要求的，从而在做城市的顶层设计的时候，就要开始考虑，怎么把雨水泾流控制住。并且，我们在规划土地出让和竣工验收的过程当中，也要围绕这些指标的落实进行前置和最后验收的管理。
从末端治理到源头减排海绵城市创新空间大
中国经济导报：国务院75号文件我们也读过了,但由于水平所限,在理解上总有一层距离,我们想许多老百姓的情况与我们是一样的,还希望章司长更具体地帮我们理解一下该文件。
章林伟：我们可重点从五个方面来落实建设海锦城市，一个是建筑和小区的海绵化；第二个是道路与广场建设的海绵化；第三个是公园绿地和城市绿化系统的海绵化；第四个是水体生态修复；第五个是末端治理的实施——排蓄设施，灰绿相机结合。实际上这五个方面贯穿了整个城市建设的方方面面，空间开发的，道路广场、绿化的、然后水体，基本都涵盖全了。文件也明确要求源头减排、过程控制、系统治理。
首先，说说什么叫源头减排，过去我们的城市建设基本上都是末端治理，末端治理是最传统的一种做法，在中国现实情况下完全依赖末端治理来解决水的问题，基本上是走向死胡同。因为，第一，中国是人口密度很大的国家，你没有很大的空间和环境容量让你前期“自由散漫”，依靠末尾治理解决问题；第二政府的财政能力也是非常有限的，不可能建立无限标准化的工程设施，以任由你前期爱怎么弄就怎么弄。所以我们只好走向前端也就是源头减排，就是从源头来把雨水泾流控制住，来有效缓解我们末端治理的压力。
再说说过程控制，城市管网是根据排水流量峰值来进行设计的。排水管网利用率相当低。我们现在通过过程控制，就是让雨水不要齐步走，不要形成峰值。要让区域内雨水分散排、错峰排，要细水长流，那么管网就不需要建那么大。通过过程控制，最后统筹解决、系统治理。
中国经济导报：现在海绵城市的理念正被追捧，热得一塌糊涂，我们的确很诧异，怎么一下子会这么热。请章司长给我们讲讲其社会背景。
章林伟：因为我们的城市发展到今天，城市有需求，地方有需求。本来书记市长们都迫切要搞城市的转型发展，只是不知道怎么干，现在国务院提出方向还提出了方法论，跟地方的需求高度契合，再加上国家又有相应的支持政策，都契合到一起去了。国务院还及时出台了文件，又有具体要求，所以“海绵城市”一下子热起来了。今年水大会，共有二十几个论坛，其中近一半是和海绵城市有关的，有的是政策、有的是技术、有的是产业、有的是投融资。城市的生态载体中，水是最重要的一个生态载体，水没解决好，你的城市不可能宜居。
中国经济导报：前一段时间我们报道过城市综合管廊，同样都涉及到治理城市雨水，请问海绵城市与综合管廊的区别在哪里，综合管廊是不是没有海绵城市这么迫切？
章林伟：综合管廊是一个具体的工程项目，而海绵城市涵盖了城市建设的方方面面，海绵城市实际上是一个方法，是一个理念。如果一定要说海绵城市也是个具体项目，那是整个城市建设的一个综合项目。海绵城市还涵盖许多建设模式，比如把棚改、城乡危改、旧城改造和海绵城市、PPP都叠加到一起去。现在棚改还有很多好的政策，就拿相对的货币化安置来说，相对的货币化安置过程当中土地置换出来了，土地置换一出来，通过海绵城市建设方式，就能够提高城市的品质和价值，这时PPP就来了，也解决了政府建设资金不足，转变供给方式。所以，海绵城市里面有好多可以创新、可以探索的，有很多的设计手法，包括微地形做法，不一定什么都是靠灰色工程的做法，现在可以靠一些绿色的措施，而这些绿色的措施跟景观、跟园林的设计进行结合，从而实现“渗、滞、蓄、净、用、排”，“渗”是渗水，“滞”是滞水、“蓄”是蓄水、“净”是净水、“用”是用水、“排”是排水。实际上是用六个方面的技术措施来综合实现海绵城市建设的理念和路线。
中国经济导报：这是章司长提出的吗？
章林伟：是的。这6个字深入浅出，朗朗上口，好记。
试点城市代表性强社会资本注入仍存困难
中国经济导报：刚才章司长是不是讲到过去我们的城市规划是空间布局为主，现在必须生态要素为主？
章林伟：在城市规划过程当中，过去我们比较注重空间布局，但是对一些生态要素重视不够，比如很多的规划控制性指标，容积率、建筑密度、建筑高度等，这些都是空间规划的控制指标，针对生态控制的指标很少。现在海绵城市建设中，要把雨水年泾流总量控制率和建立区域雨水排放管理制度等生态控制指标嵌入进去。过去，没有这些指标，城市总体规划和设计不考虑这些东西，现在必须得考虑了。
中国经济导报：请问章司长现在安排有多少个城市在试点海绵城市？补助资金都下去了吗？是一次性的还是分一年一年的？
章林伟：16个，今年年初，我们和财政部、水利部三个部门共同安排了16个试点城市。
补助都下补助都下去了，一年一年地分3年下放，到时我们要进行考核，将海绵城市的建设理念和方式与政府职能改革，引入社会资本缓解财政压力等有机结合，创新发展模式，这些文件上都写到了，我不再具体说了，还有很多金融工具也可以利用，包括信贷、包括基金，当然还有股市融资等手段。希望形成全产业链的大型企业集团，全程来帮助城市从项目策划到规划设计再到建造运营和资本融资来搞海绵城市建设。如果这个可行，将来这些产业集团不但可以把国内的事情做好，还可以走向世界，去发展外向型经济，带着我们的产品、技术和资本去帮助亚非拉的城镇化建设。
中国经济导报：这么宏伟的城市建设方向，我们不得不关心
海绵城市建设投入大概要多少钱？
章林伟：这个我们大致算了一下，一平方公里大概要1.8个亿，但是这1.8个亿不等于全是政府的，政府能拿出15%到20%，剩下的都是社会资本。美国的数据是3.6亿美金一平方金一平方公里。它包括地面地上的各种设施，它不是简单的静态概念，比如我们以前的设计都是静态设计，现在就要动态建模了。里面有很多技术更新，包括大数据、互联网、智能城市管理等都可以在这里进行聚焦。
中国经济导报：许多试点都是新区吧？几个大都市都没有选几个区来做试点，比如说北京、上海、天津？
章林伟：新区不少呢，贵安新区、武江新区还有西咸新区，大部分试点城市都是旧城改造，所以我们要求他们结合棚改、结合危改、结合旧城改造来进行。试点也是有地域代表性的，你看，中、东、西、南、北各向，包括了不同的城市规模，连直辖市也有，计划单列市也有，省会城市也有，地级城市也有，县级市也有。16个城市基本覆盖中国所有类型的城市。你按照我说的在地图上一看，你会发现非常有代表性。海绵城市建设是因地制宜的。
中国经济导报：刚才说到社会资本进入，那么实现社会资本进入的困难是什么？
章林伟：现在我们就是在探索一个有效模式。海绵城市建设当中有一个体制问题，现在我们的体制无法实现一个大市场。体制如果分得太细，实际上是政府职能部门的管理把市场给切碎了。房地产、水、道路、园林，都给切成一条条的，导致市场主体不能够自己去优化。
因此，要冲破体制束缚，把整个交给市场主体来做，政府只要通过目标和问题导向、合同管理、绩效考核、按效付费。所以这次文件提出来了：“鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。强化合同管理，严格绩效考核并按效付费。鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融
资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。”
中国经济导报：最后我们想听听章司长对海绵城市的展望。
章林伟：海绵城市理念非常先进，我们现在关心的主要是落地问题，把习总书记的指示和要求转化成生产力，这个是我们最关心的，所以现在我们抓紧创新模式，利用市场上的机制解决体制上的障碍。毕竟我们的制度设计能让书记、市长们用上，才能解决落地问题。能落地我们的愿望就实现了，保守的估计要用10~20年，到时肯定效果大不一样，将来这些理念在我们中国5万~10万人口的城镇全面实现，它们就是中国最好的宜居小城，在那住着肯定既有乡村气息，又有城市现代化的感觉，就像欧洲小城镇一样，我估计未来20~30年后，中国最美、最宜居的地方就是人口5万~10万的小城镇。
来源：中国经济导报
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