导  语

《土壤污染防治行动计划》将“预防为主，保护优先，风险管控”正式确立为土壤污染防治工作必须遵循的总原则和实施土壤环境管理必须全面贯彻的主线思维。对环境质量尚好的土壤采取严格保护措施，预防其受到污染，是必须坚持的优先策略。对已经受到污染的土壤，基于土地用途，分类采取风险管控措施，是实现土壤资源安全利用的主要举措。

本文在系统总结国际土壤环境风险管控经验和做法基础上，从立法、标准、调查、信息化平台构建、风险管控技术路线设计、科研基础支撑、责任落实等关键环节，提出了构建我国土壤环境风险管控体系的总体思路和实施路径。

前   言

土壤污染有其自身特殊属性和特征，在解决土壤污染问题时，要避免照搬大气、水污染治理思路和技术路径，需要充分考虑土地利用类型、污染程度、污染物类别、技术经济条件等因素，综合制定土壤污染防治策略。环境保护部原部长陈吉宁在十二届全国人大五次会议就“加强生态环境保护”回答中外记者提问时指出，土壤污染防治要坚持预防为主，保护优先，风险管控，这个思路充分汲取了国内外特别是国外30 多年来污染治理的经验教训。大量实践证明，在优先保护好清洁土壤的同时，对已经污染的土壤采取风险管控措施，是充分发挥土壤资源属性、为人类经济社会发展服务，同时节约大量资金投入的行之有效的主要举措。于2017 年7 月1 日起正式施行的《污染地块土壤环境管理办法（试行）》，是我国以风险管控思想对工矿企业污染地块实行全过程管理的一项重要规章制度。除此之外，针对当前我国土壤污染防治严峻形势，需要采取哪些有力措施，以实现在经济社会稳步发展的同时，使土壤环境得到有效保护和安全利用，成为当前各级政府和有关部门需要着力研究和解决的重大课题。

本文在阐释土壤环境风险管控内涵和系统梳理国际土壤环境风险管控经验基础上，探讨了构建我国土壤环境风险管控体系的总体思路和实施路径，为国家和各地土壤环境管理决策提供参考。

内涵界定

关于污染地块环境风险及相关术语的定义，在2014 年环境保护部发布的污染地块调查、风险评估等一系列规定中均有涉及，但对“土壤环境风险管控”尚无明确界定。根据土壤环境涉及的风险要素，土壤环境风险管控应是指针对风险源、暴露途径和风险受体，依据土壤环境风险评估结果，按照相关法规政策和标准，制定风险管控方案，进行费用和效益分析，确定可接受风险水平和采取风险管控措施的活动。土壤环境风险管控的目的应是，降低或消除因土壤受到污染产生的相关人体健康、农产品质量、生态环境安全等潜在危害，有效保障农产品和人居环境安全。

土壤环境风险须由风险源、暴露途径和风险受体三要素构成，缺一不可。风险源是威胁土壤环境质量、引发危害发生的致险因子，包括污染物排放、危险废物堆存处置、有毒有害物质环境暴露等。暴露途径是污染物通过水、空气等介质迁移到达和暴露于人体的方式，一般包括饮食、皮肤接触、呼吸吸入等。风险受体是指污染土壤及其周边环境中可能受到污染物影响的人群或其他生物、地表水、地下水等，通常老人、儿童是对污染物反应较为敏感的人群，饮用水水源地、居住区、粮食主产区和蔬菜基地、重要物种栖息地则是敏感区域。

国际经验

20 世纪80 年代以来，欧美等发达国家的水、大气污染问题得到了较好的控制，土壤污染防治逐步成为环境管理的重点之一。美国、加拿大、英国、荷兰、澳大利亚等国家在大量实践基础上，最终选择将风险管控作为土壤环境管理主导思维，并全面贯穿于立法、标准制订、治理方案设计、技术路线选取等土壤环境管理全过程，建立了系统的土壤环境风险评估方法和风险管控技术标准体系。在实践中，土壤环境风险管控经历了由突发污染事故应急向全过程风险管控的转变，十分重视区域尺度土壤环境风险管控。

美国在长期研究与实践中，逐步建立起比较完善的健康风险评估、生态风险评估方法体系，并在化学物质、污染地块以及溢油事故等领域的风险评估与管理中得到了广泛应用。根据住宅、商业、工业等不同用地方式，颁布了旨在保护人体健康的《土壤环境风险筛选值》和旨在保护生态安全的《土壤生态筛选导则》。对于污染地块的修复目标值，也是针对不同用地方式，采用风险评估的模式，计算每一个地块的修复目标值，从而经济有效地控制污染地块的开发风险。美国环保局还建立了污染地块分类评分系统，即危害分级系统（Hazard Ranking System，HRS），根据污染物的迁移途径（地下水、地表水、大气和土壤）来评估地块的环境风险，以判定该地块能否进入国家优先目录（Nation Priority List，NPL）。加拿大考虑了农业、住宅、商业和工业等用地方式下人群暴露情景，以保护人体健康的土壤质量指导值和保护生态安全的土壤环境质量指导值两者中的最低值，作为最终土壤环境风险控制指导值。

荷兰基于土壤背景值和专家经验提出了土壤标准值体系，根据工业用地、农业用地、居住用地和商业用地等不同的土地利用方式，确定了土壤污染物的目标值和干涉值。只对超过干涉值的土壤进行修复，将受到污染但没有超过干涉值的土壤纳入风险管理。荷兰污染土壤中大部分纳入了风险管理，实施治理修复的污染土壤仅占很小比例。英国建立了污染土壤暴露风险评估导则，考虑住宅、农用地、工业用地等不同用地方式，以保护人体健康为原则制定土壤环境质量指导值。

澳大利亚在制定保护人体健康的土壤调研值标准时，分别考虑了住宅、娱乐、商业、工业等不同用地方式下的暴露情景。韩国在制定土壤污染预警标准和土壤污染对策标准时，根据土壤环境风险，从高到低将土壤划分为3类：一类土壤区包括水稻田和学校所在地；二类土壤区为森林、仓储和娱乐用地；三类土壤区包括工业、道路和铁路所在地。

可以看出，大多数发达国家针对不同土地用途、不同污染状况的受污染土地，制定了基于风险管理的土壤环境标准体系，用于土壤环境风险评估，并根据评估结果，决定是否需要启动进一步土壤污染状况调查评估和采取风险管控措施，以及确定污染土壤的修复目标值。

工作基础

土壤环境风险更多的是与水、大气污染密切关联，而水、大气污染防治多年来是我国环境保护工作的重点，在相关法律法规标准、监测监管体系、日常管理制度、污染治理技术、成效评估等领域均有较好基础，这也为实现土壤环境风险有效管控奠定了较好基础。

2005 年以来，我国相继颁布了《国家突发环境事件应急预案》《关于加强环境应急管理工作的意见》《突发环境事件应急预案管理暂行办法》等文件。2007 年，颁布了《突发事件应对法》。“十二五”期间，国务院印发实施了《重金属污染综合防治“十二五”规划》，一批重金属污染问题得到有效控制和解决。环境风险管理也成为《生态环境保护“十三五”规划》的重点内容之一，提出实行全程管控，有效防范和降低环境风险，并对风险防控和应急响应体系建设、重金属污染防治、危险废物处置等提出具体要求。

我国现行的土壤污染防治标准体系主要包括《土壤环境质量标准》《特殊用地土壤环境评价标准》《建设用地土壤环境保护技术导则》《土壤环境监测技术规范》《土壤环境污染物监测方法》相关术语标准等。2014 年，发布了地块环境调查、污染地块风险评估、污染地块土壤修复等系列技术导则。但实际执行层面，多是参考国外发达国家土壤环境风险管控相关标准和指导值，尚未形成我国土壤环境风险评价和管控标准体系。

总体上看，我国土壤污染防治工作起步较晚，在工矿污染源监管和治理、重金属污染防治、化学品和危险废物管理、持久性有机污染物（POPs）污染控制等方面取得一定进展，但涉及土壤环境风险管控的法律法规、评价方法和标准、风险管控技术、管控效果评价体系等仍处于相对滞后状态。

实施路径

密切结合《土十条》推进落实，围绕国家和地方各级土壤环境管理体系建设，按照全过程风险管控的思路，将风险管控理念全面融入到各项土壤环境管理工作中，以保障农产品质量和人居环境安全为目标导向，以风险源、暴露途径、风险受体为主要着力点，以覆盖立法、标准制修订、基础调查、监测网建设、信息平台构建、技术方法研制、责任落实和考核等各领域的风险管控制度体系建设为主体内容，全面提升土壤环境风险管控的系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平。重点推进实施以下任务:

通过土壤污染防治立法和标准制修订，确立风险管控主体责任和执行限值

在起草“土壤污染防治法”过程中，将预防为主、保护优先、风险管控的思想全面贯彻到立法原则、章节设置和具体条款中。全面落实《污染地块土壤环境管理办法(试行)》，在《农用地土壤环境管理办法》《工矿用地土壤环境管理办法》等法规和规章制订工作中持续贯彻风险管控的基本思想。借鉴发达国家经验，基于风险管控理念制修订土壤环境标准和技术规范，用科学的标准体系管控土壤环境风险。在制修订农用地土壤环境质量标准、建设用地土壤污染风险筛选指导值、土壤环境质量评价技术规范等标准规范时，全面贯彻风险管控思维，并体现不同土地用途、不同敏感受体的控制指标差异性。

通过土壤详查和监测网建设，系统掌握风险情况和管控重点

围绕高风险区域、行业、污染物，布设调查点位、确定调查精度、明确调查方法，使调查结果能够为开展土壤环境风险评价、等级划分和风险管控方案制定提供科学依据。同时，明确农用地、在产企业用地、关闭搬迁企业用地风险管控技术要求，实现“边调查、边风险管控”。同步开展的全国土壤环境质量监测网建设则通过在农用地布设基础点、在高风险工矿企业周边布设风险监控点，及时掌握各地和重点区域土壤环境风险水平和变化趋势，为风险评估和预警提供依据。

建设土壤环境信息化管理平台，运用大数据手段提高风险管控成效

土壤环境信息化管理平台全面服务于土壤环境风险管控，全面提高风险管控信息化水平。环保、国土、农业等部门相关数据通过平台实现共享，发挥土壤环境大数据在污染防治、城乡规划、土地利用、农业生产中的作用，有力推动行业、区域风险管控。

开展不同用地的土壤环境风险管控技术路线设计，明晰管控流程和技术要求

针对农用地、在产企业用地、关闭搬迁企业用地，分别制定土壤环境风险管控技术指南。农用地土壤环境风险管控包括土壤环境质量类别划分、风险评价、风险等级确定、分类管控措施、成效评估等环节；企业用地环境风险管控包括重点行业企业筛选、疑似污染地块风险筛查、地块风险等级划分、污染地块清单和优先管控名录建立、分类管控措施、成效监控等环节。明晰不同用地、不同风险等级的管控流程和技术要求，确定详尽的技术参数。结合《土十条》确定的6 个土壤污染防治先行区建设和200 个技术应用试点项目，抓紧总结集成一批经得住实践检验的易操作、低成本、效果好的受污染土壤安全利用和风险管控模式，并向其他地区推广。

开展风险管控技术方法与模型研究，提高管控科学性和实效

从发达国家经验来看，土壤环境风险识别、评价、分级、预测、管控措施效果评估和费效分析等，均需要一整套的技术方法和量化评估模型。在土壤环境风险识别与评价环节，需要建立污染物来源解析、扩散迁移模拟、影响范围识别、农产品超标与人体健康危害评价、生态环境损害评估等技术方法；在土壤环境风险等级划分环节，需要建立疑似污染地块筛查模型、风险评价指标体系、风险等级划分等技术方法；在土壤环境风险预测环节，需要建立基于序列数据的风险趋势预测模型、风险区划方法等；在土壤环境风险管控环节，需要建立不同管控措施效果模拟、费效分析等技术方法和模型。

落实风险管控责任，明确主体和督促履责

通过地方人民政府与重点行业企业签订土壤污染防治责任书，明确企业土壤环境风险管控措施和责任，并督促企业落实到位。依据污染地块土壤环境管理办法等法规规章，明确规划、国土、环保等部门监管责任，严格落实调查评估制度，实施污染地块开发利用的负面清单管理。同时，由于土壤环境风险涉及面广、不确定性强，需要通过宣传教育和主题培训，充分发挥公众参与和监督作用。

来源：土壤环境修复联盟

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