环境治理新常态——论环境差异化治理
日期：2015-03-24
来源：中国环境报
【导读】随着社会经济的发展和人们认识的深入，各地自然要素和经济社会发展都存在差异，必然要求环境治理差别化，以提高环境治理的高效性和针对性。
随着社会经济的发展和人们认识的深入，各地自然要素和经济社会发展都存在差异，必然要求环境治理差别化，以提高环境治理的高效性和针对性。环境分区治理就是按照环境要素空间分布特征，根据具体环境要素的主导功能的空间分布格局和经济社会发展状况，将治理目标划分为具有多级结构的区域单元，对具体区域的自然特征、经济社会发展状况等进行有针对性的差别治理，促进区域环境综合治理。
识别环境分区治理目标
各地的地理位置、资源环境状况、气候条件、经济社会发展状态等条件不同，由此产生的环境问题也不同。但是现有的环境管理体制是匀质型的，对区域性的环境特殊问题缺乏识别和针对性的回应。而环境分区治理的实质就是因地制宜，针对特殊问题采取针对性的环境治理。所以，分区治理的前提就是建立不同区域的环境目标识别机制，即根据不同区域的环境状况、环境承载力、发展潜力、开发程度等，综合考量区域内的自然资源、环境容量资源以及经济社会资源，识别不同区域的环境功能和环境治理目标，为后续治理建立科学的基础。
以武汉市为例，自2013年编制基本生态控制线规划以来，实行环境分区管理。根据对生态环境保护要求严格程度的不同，采用“三线法”将武汉划分为严格保护区(红线区)、控制性保护利用区(黄线区)、引导开发建设区(绿线区)。根据武汉各地区生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，划分为3类9个生态功能区。同时，突出武汉市的生态中心地位，建成“一轴、两翼，九区、十八脉、三十六湖库，生态节点、生态廊道、生态绿岛的区域生态网络框架”，构成一个如同人体般可自我修复、内在循环、和谐共存的有机生态安全体系。
确定环境分区治理内容
在科学识别环境治理目标后，就要合理确定治理内容。环境分区治理是综合性的，在考虑环境问题的同时还要考虑经济社会发展状况，协调经济发展、社会发展和环境保护之间的关系，促进区域协调发展。其性质应是促进发展的分区，不再是传统的“环境保护与经济发展相适应”的行政分区治理，而是“经济发展要和环境保护相适应”的环境分区治理，即经济发展的强度、规模、方式等都要和该区域的资源环境承载力、环境状况等自然条件相吻合，摒弃不顾自然条件的“匀质竞争”的模式。
《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》指出：“根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放;重点开发区要保持环境承载能力，做到增产减污;限制开发区要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育;禁止开发区要依法严格保护。”如武汉市依据城市总体规划，将生态框架体系分为生态底线区和生态发展区，并分级保护，防止城市无序发展，守住城市生态安全的底线。山体、湖泊、饮用水源地等生态核心元素，都受永久保护，划入生态底线区，受到最为严格的保护。
建立环境分区治理考核目标
要实现上述分区治理目标，必须建立有别于传统模式的考核目标。环境分区治理是在确定区域主体发展功能的前提下针对区域具体环境状况、经济社会发展状况做出具体的环境应对措施。这种分区是建立在生态资源与环境保护利益基础之上的，能协调区域发展，由此带来不同主体功能区的地方政府职能不同。发展不再是政府的唯一职能，而是按不同主体功能区的职责来考核政府政绩，不再惟GDP是从。
这种考核一要体现绿色考核的理念，二要体现差别考核的理念。绿色考核就是将生态建设与环境保护绩效纳入政府考核体系，并成为“一票否决”的约束性条件。差别考核就是按照环境分区的不同定位考核地方政府。换言之，禁止开发区和限制开发区直接考核生态建设和环境保护。优化开发和重点开发区则通过调整产业结构、促进技术创新、提高资源利用率等方式促进生态建设和环境保护。政绩考核的差异性对环境分区管理目标的实现具有激励性和导向性。
协调环境分区治理利益冲突
随着社会发展，区域环境利益越来越受到关注。所有的地区都有同等的发展权。优化开发区和重点开发区的主体功能偏向于经济发展，限制开发区和禁止开发区偏向于生态发展，二者在未来的发展进程中的联系越来越紧密。经济与社会发展需要良好的生态环境和足够的环境容量，而生态建设和环境保护需要有充沛的资金支持。发展经济和保护生态这两种功能对社会发展都是不可或缺的，没有高下之分，但对各区域利益而言却是大相径庭。如果对此冲突不加协调，将会造成巨大的社会不公，最终带来经济发展和环境保护的双重恶化。
环境分区治理必须明确环境收益的公平享有和环境成本的合理负担，实现环境利益的公平分配，这既是应有的规范性关怀，也是制度的重要组成部分。主要承担生态发展功能的区域的建设成本以及由此丧失的发展机会成本必须由国家和受益区域承担或分担，必须通过立法明确区域环境利益的存在，通过法律机制给予利益衡平和生态补偿，并保障其实现，实现区域环境利益的确认、分配和保障，协调利益冲突，最终实现区域环境利益的增进。区域生态补偿建立在利益衡平的基础之上，方式因地制宜，有财政转移支付、劳动力转移补偿、差别税收、绿色融资、项目补偿等。
实践证明，环境分区治理体现了从传统的要素治理转变为区域治理，能优化配置区域内的自然资源、环境容量资源以及经济社会资源，合理定位不同区域的功能和发展目标，提升治理效率，具有内在的合理性和制度的优越性，必将成为环境治理的新常态。
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