建筑行业供给侧，是指提供建造服务的设计、施工、监理、造价咨询等企业。对应的需求侧指建设单位，也叫做建设业主、项目发起人（台湾称谓），包括政府投资建设单位、房地产开发企业、PPP项目公司、房地产投资基金等。

当前，建筑设计、施工、造价咨询等供给侧市场，已成为以比价格、靠关系为主要手段的红海，建造服务产品呈低水平、同质化状态。中低水平的建筑产品和设计咨询服务过剩，而建设单位期待的工程总承包、设计全过程服务、工程项目管理、优秀设计方案、BIM技术服务等中高端产品和服务却鲜有供给。

新常态后，“创新驱动”代替“要素驱动”，已成为经济社会发展的主要动力。建筑行业进行供给侧改革，不是简单的去产能、去库存，而是要去低端产能，即淘汰落后的项目组织实施与建造方式，通过行业转型升级，向建设单位提供更高质量、多层次的建造服务。笔者研究、实践认为，只有以设计源头为突破口，推行适合中国国情的“设计全过程服务”——“EPCM设计-采购招标-造价咨询-项目管理承包”，才能带动建筑行业供给侧改革，实现建筑产业现代化。同时，住建部门应发挥行业主管部门“看得见的手”的作用，通过行业标准、制度规则的创新，刺激、支撑需求侧建设单位对工程总承包、设计全过程服务、PPP项目营造管理等中高端建造服务的需求。

一、工程总承包改革方案浅析

本人认为，改革建设项目组织实施方式、发展工程总承包的道路是：以“EPCM设计全过程服务”为突破口，通过建立招标图制度，逐步推动工程总承包发展，带动招投标和监理制度改革，系统推进建筑行业供给侧改革，重构建筑行业产业链生态，实现建筑产业现代化。

住建部建筑市场监管司2016年工作要点指出，“（一）重点研究建设项目组织实施与建造方式……（二）创新发挥建筑师作用机制。进一步明确建筑师权利和责任，鼓励建筑师提供从前期咨询、设计服务、现场指导直至运营管理的全过程服务，试行建筑工程项目建筑师负责制。（三）推进工程招投标和监理制度改革。推进工程招投标制度改革，放开非国有投资项目招标限制，简化招标投标程序，推行电子化评标，研究探索合理低价中标办法及配套措施……”

笔者认为，以上三条要点抓住了建筑行业改革的核心环节，只要后续政策“接地气”，就一定能够促进建筑行业改革出现全新局面。上述第一条是针对需求侧工程发包方式的改革，第二、三条是针对供给侧的改革。住建部多年来力推工程总承包及工程项目管理，目前，住建部及工程总承包制度试点省份浙江省，正在就发展工程总承包、改革建设项目实施方式征求意见。

建设部文件建市（2003）30号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，多年来力推工程总承包、工程项目管理，却没有像监理制、招标代理制改革那么富有成效。这其中原因何在？笔者认为，主要原因是建筑行业供给侧存在问题。也就是说，不是建设单位没有需求，而是我们建筑行业不能够提供有效的工程总承包建造服务。

我们先看看住建部、浙江省正在征求意见中的工程总承包“游戏规则”吧。浙江省《关于深化建设工程实施方式改革积极推动工程总承包发展的指导意见（征求意见稿）》（2016年初发，简称“浙江征求意见稿”）指出，“建设单位可以依据经审批同意的方案设计（或初步设计），以工程估算（或工程概算）为经济控制指标采用限额设计，以有关技术规范、标准和确定的建设规模、建设标准及工程质量、工期进度要求为标的，开展工程总承包的招标工作。”

让我们来剖析一下这其中有什么问题。

市场经济的常识告诉我们，相同定义的建筑产品，采购招标方是以价格为主要因素来选择承包商的。国际上设计、施工一体化的工程总承包，招投标的依据是“招标图”、“营造细则准则（Specification）”等“项目定义文件（Constructiondocuments）”。这些“项目定义文件”，可报价、可竞争、可验收，但尚需要工程总承包中标人进行深化设计，国际上叫做Shopdrawing，即施工现场作业指导图。而上述“浙江征求意见稿”要求“依据方案设计（或初步设计）……开展工程总承包的招标工作。”我们知道，根据我国现行初步设计及扩初设计深度标准，初步设计阶段只能提出工程估算或概算，而这些文件的内容和深度完全不足以作为工程总承包计价和招投标报价的依据，因而，无法形成建设单位公开招标希望的价格竞争。可以看出，“浙江征求意见稿”主要是以承包商利益为出发点制定的，因此对于建设单位基本上是不公平的。可想而知，一个负责任的建设单位是无法遵照这一办法招标选择工程总承包企业的。

必须强调的是，笔者虽然同意推行工程总承包，但仍然认为，如同西方发达国家一样，并不是所有的建设项目都适合于推行工程总承包。我国大多数的建设项目，还是适合于传统的施工总承包，加上设计全过程服务。

下来，再来分析“浙江征求意见稿”对“工程项目管理”的改革设想——“要大力培育工程项目管理力量。建设工程项目管理是指从事工程项目管理的企业，受工程项目业主委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务。建设工程项目管理是国际先进的工程项目管理方式，项目管理企业能够在工程项目决策阶段为业主编制项目建议书、可行性研究报告，在工程项目实施阶段为业主提供招标管理、勘察设计管理、采购管理、施工管理等服务，是现行工程咨询、工程监理、招标代理、造价咨询等制度的高度融合和有效提升，能较好地解决工程总承包模式下业主专业化水平不高的问题。各级建设行政主管部门要积极推行工程项目管理，鼓励有条件的大型工程监理、造价咨询等企业创建工程项目管理企业，积极培育和发展工程项目管理，为工程总承包的发展提供有力的保障。”

该文件的出发点无疑是好的，大方向也是对的。但笔者认为，把“培育工程项目管理力量”的对象仅仅确定为“大型工程监理企业、造价咨询企业”，将难于较好地实现文件制定者的初衷。因为工程项目管理的“龙头”在于设计环节，不从设计源头抓起，不改变图纸与造价分离的现状，却让监理、造价企业的人才团队去做包括“勘察设计管理”“等制度的高度融合”，有些勉为其难，这也正是这些年推行工程项目管理步履缓慢的内在原因。

二、EPCM设计全过程服务：发展工程总承包的必由之路

根据以上论述，笔者认为，推行工程总承包，前提是必须建立招标图制度，操作的第一步是设计、施工等企业先发展“EPCM设计全过程服务”。可以说，没有招标图的所谓EPC工程总承包，都是前期设计方、施工方互相“拉郎配”，过程及决算阶段再扯皮的假EPC。而上述工程总承包试点办法，由于缺少了招标图制度这一技术标准的支撑，因而不能形成市场竞争，注定是走不通的。因此，建议住建部门尽快组织制定行业标准——《建设工程招标图交付标准》、《营造细则准则》，并建立基于招标图的EPC工程总承包招投标制度。

前边剖析了的工程总承包制度草案的缺陷，总体来讲还属于需求侧的问题，即建设单位关心的基于招标图制度的工程总承包招标投标制度。下面，我们再看看供给侧的问题。

当前，作为建筑行业供给侧的建筑市场主体，施工企业仍是以拼关系、比价格为主要竞争手段，设计企业再加上一个比方案，而监理行业的作用只能用“尴尬”二字来形容。总之，这些产品提供方均处在一个低层次的竞争水平，而且各个行业均惨淡经营，想创新转型，却苦于无门。想发展工程总承包，但施工企业不懂设计，设计企业没有实力和工程管理能力，即使组成联合体，也是“两张皮”，各干各。也就是说，即使供给侧解决了招标图制度的问题，我们的设计、施工企业目前也不完全具备提供工程总承包建造服务的能力和实力。

那么供给侧的设计、施工、监理等市场主体该如何改革呢？

看看大家都熟悉的家装行业就明白了。过去装房子，主人要搞设计、亲自讲价买材料、请假“盯”质量。现在，出现了一批专门为主人提供“家装项目管理”的个体执业者，他们为主人提供从设计、选材料、到质量监督验收、结算等全过程顾问服务。他们被口口相传，服务于广大家装业主。

如同家装行业一样，建筑行业供给侧改革应“先迈开第一步”——发展“EPCM设计全过程服务”。EPCM，是EPC的一种中国化落地形式，全称为Engineering-Procurement-Cost consultation-Construction Management ，即“设计-采购招标-造价咨询-项目管理全过程承包”，我们也叫做“EPCM设计全过程服务”，包括E（Engineering）设计、P（Procurement）采购招标、C（Cost consultation）全程造价咨询、CM（Construction Management）项目管理。EPCM体系应该属于工程总承包的一种类型，是建筑师负责制的中国化，在台湾被称为首席监造人制度。EPCM的采购方是建设单位，在欧美体系中也被叫做“甲方一”，提供方为EPCM承包商，也被叫做“甲方二”（这个叫法比较贴切），双方签订《建设工程EPCM设计全过程服务承包合同》。

孔子说在《论语·颜渊》中说，“听讼，吾犹人也，不也使无讼乎。”意思是纠纷造成了，谁调解都一样。唯有不产生纠纷才是王道。

我们的研究和实践证明，EPCM设计全过程服务抓住“设计”这个龙头，通过精细化的“项目定义文件”提高了项目“契约”质量，从源头上实现了甲方一、甲方二与施工方之间的“无讼”，降低了建筑产业链交易成本。EPCM体系改变了当前设计、采购招标、造价咨询、工程监理等建造服务职能“分体”的现状，通过“带造价的设计”，实施“图、材、量、价”一体化“项目定义文件”的复合会审，综合寻优，使得“项目定义文件”实现精细化，从而帮助甲方一提高工程发包的“契约质量和契约能力”，减少了由于“分体”而天然存在的“错、漏、碰、缺”，减少了设计变更、无必要暂估价、过程扯皮、决算久拖不决等建筑行业恶习顽症。

EPCM体系的“省钱措施”，系根据北京筑信筑衡工程设计顾问有限公司研究成果——“施工企业八大利润来源”（参见图1）而设计。EPCM体系的“省钱措施”主要是，通过摁住精细化项目设计交易阶段“项目定义文件”这个“命门”，堵住了材差、量差、围串标、恶意索赔等施工方不当获利的“后门”，同时打开了精细化管理、品牌溢价、创新、合理索赔、合理利润等“前门”。筑信筑衡EPCM项目实践证明，除了可降低管理成本让甲方一“省心”外，还可节约工程造价15%以上，缩短工期约1/6。EPCM承包商及招标、造价、监理等各方也可以从造价节约中分得一杯羹，也有利于施工企业提高管理水平，增强综合竞争实力，使得劣者淘汰，管理、质量、品牌强的施工企业在竞争中胜出，并走向国际市场参与竞争——这完全是一种典型的帕累托最优。

我们认为，EPCM设计全过程服务的项目组织架构主要有两种。图2显示的是模式一，EPCM承包商即甲方二直接承担包括设计、全程采购招标代理、全程造价咨询、项目管理（含监理）在内的“EPCM设计全过程服务”，甲方一与甲方二签订《建设工程EPCM设计全过程服务承包合同》。EPCM设计全过程服务体系和国际上的通行的建造师负责制是完全一致的，即EPCM承包商要负责从设计、到招标、造价、合同管理等项目建造服务的全过程。我们研究、试点认为，这一体系十分适合我国的国情，与国际模式也比较接轨，是建筑行业应立即着手，重点发展的项目组织实施模式。

图2  EPCM设计全过程服务模式一项目组织架构图

研究中我们发现，由于我国的设计企业错误地把自己的“顾问方”错位成“乙方”，因而使得建设单位面临“真正的乙方——施工方”时成为“孤独的甲方”。EPCM体系让设计企业回归了“顾问方”角色，可改善甲方与施工方之间的“信息不对称”的被动局面。而且由于EPCM承包商即甲方二身份的“私人性质”，即甲方一把什么都告诉你了，也依靠你，客观上要求EPCM承包商必须具备高度的诚信。虽然从项目组织架构上看，EPCM承包商与施工方、平行分包方不存在合同关系，自身也不承担施工、采购的“重活”，看似无需承担财政风险，但实际上，EPCM承担了极大的信誉风险。即少有不慎、内部管理出现纰漏，都会给自己赖以生存的信誉带来灾难性的后果。

图3  EPCM设计全过程服务模式二项目组织架构图

由于目前一个企业很少兼备这几项资质，因此也影响了模式一的发展。建议住建部门尽快制定政策，创造条件，支持设计、施工等市场主体企业迅速发展“EPCM设计全过程服务”。图3显示的是模式二，EPCM承包商即甲方二只承担设计及项目管理，甲方一与甲方二、招标代理公司、造价咨询公司、监理公司分别签订方合同，但甲二受甲方一委托，对其余三方行使招标管理、造价管理、监理管理的权力。显然，模式二中施工方受到“多头管理”，EPCM方即甲方二受业主委托协调各方，很容易造成项目管理中的混乱。反过来，甲方一、甲方二及招标、造价、监理方之间也容易造成漏洞，被施工方利用，给甲方一造成损失。推行这种方式，资质上虽然没有障碍，但改革还是不到位，不过也应该鼓励发展。

显然，模式一的管理逻辑简单清晰有效，应重点推广。可以看出，EPCM体系和“浙江征求意见稿”的“工程项目管理”的内涵和方向基本一致。只是，我们认为培育工程项目管理——EPCM设计全过程服务力量的对象，应该包括设计企业、施工企业，及工程监理、造价咨询企业。至于谁最终成为主力，可以让市场去检验，这并不重要。当然，施工企业、设计企业如果做了某个项目的EPCM承包商，就不能再成为施工总承包商或工程总承包商了。而且，在没有招标图制度以前，设计、施工企业也不可能真正去发展工程总承包业务，正好，他们可以先做EPCM设计全过程服务，积蓄设计企业在造价管理、采购管理及施工管理方面的能力，或培育施工企业在设计管理方面的能力。可以说，推行EPCM设计全过程服务，是设计、施工企业发展工程总承包的必由之路。这样做还有以下好处：一是实践证明，EPCM设计全过程服务实现了让建设单位“省钱、省时、省心”，将逐步刺激建设单位即甲方一的需求，这也会反过来促进建筑行业供给侧的改革。EPCM体系也可改变甲方一“不专业”的状况，提升其建设项目组织管理水平——专业的事让专业人去干。

二是EPCM设计全过程服务可将被碎片化的设计、招标、造价、监理职能回归于“设计”一身，将本来属于建设单位的招标、造价、监理权力回归于“甲方二”，有利于供给侧的设计、监理、造价、施工企业的转型发展和兼并重组。在EPCM体系模式一中，工程监理被巧妙地置于EPCM承包商的项目管理P之中，也是监理制度改革的一种思路。

三是为设计企业转型提供了一种现实的选择。即设计企业通过发展EPCM设计全过程服务，内提素质，对外满足建设单位对设计全过程服务的需求，事实上也与国际设计行业接了轨。

三、推动EPCM设计全过程服务、工程总承包的若干要点

推动EPCM设计全过程服务，及工程总承包发展，首先应就以下几点形成共识，然后，通过创新标准，制定政策，以市场化的方式大力推广。

一是充分认识“项目定义文件（Construction documents）”的必要性和重要性。“项目定义文件（Construction documents）”包括设计图纸、营造细则、工程量清单、投标最高限价、招标文件、施工合同要约等设计及交易阶段文件，它由EPCM承包商通过BIM技术、复合会审、综合寻优，“一站式”完成。精细化的“项目定义文件”，要求“公道、完整、准确、清晰”，是推行EPCM体系的必须前提。

二是建议制定“项目定义文件”行业技术标准。建议住建部门尽快组织制定行业标准——《建设工程招标图交付标准》、《营造细则准则》，并建立基于招标图的EPC工程总承包招投标制度。

三是将EPCM体系明确纳入工程总包文件范围予以支持，制定《建设工程EPCM设计全过程服务管理规范》。制定政策，鼓励企业以市场化、商业化的方式推广EPCM管理规范，吸引设计、施工、监理、造价企业进入EPCM的“蓝海”，并形成EPCM承包商之间的竞争。改变项目管理政策重施工单位的体制改革探索，轻建设单位行为研究的传统思维，从建设单位发包行为这个源头着手，探索建立“精细化项目定义文件 + 低价中标法 + 履约担保”为核心的建设项目发承包体系。实践证明，凭关系、没实力的施工方遇到“精细化项目定义文件”，一般会知趣而退。因此，“精细化项目定义文件”堪称资格预审的“试金石”。

四是缜密部署，大胆推行低价中标法。低价中标法，是我国《招标投标法》首推的评标办法。过去所谓低价中标法试点失败，主要是因为“项目定义文件”质量不高、漏洞较多等人为原因造成的。大量实践证明，只要建设单位是“真”招标，且“项目定义文件”足够精细，施工方就不会乱投标。在精细化“项目定义文件”及履约保函的约束下，推行“先定义，再资审，最低价中标”的国际惯例，还有利于杜绝围串标，建立“防腐型”的工程项目组织管理体系，培育良性有序的建筑行业产业链生态，有利于建筑行业供给侧改革。推行国际通行的低价中标法，一定会受到一些利益集团的抵制，必须有理论、标准及成功案例的支撑。必须说明，在诚信体系尚未建立的我国，与低价中标法配套的是必须进行资格预审。由于最低价中标，因而较好地杜绝了暗箱操作、围标串标、利益输送等腐败风险。

五是配套推进工程造价管理体系的改革力度。改变“定额价”与“市场价”脱节，施工企业没有企业定额的扭曲现象。建议废除建筑工程“国家定额价”、政府材料信息价这些计划经济产物，尊重价值规律，让市场供需、而不是什么“国家定额”来决定建筑工程的价格。我们的研究和实践证明，如果不实行低价中标，不取消“定额”，EPCM体系的价值就会被打折扣。

六是推行EPCM体系，将促使设计企业向四个方向转型。设计企业拥有大量的优秀技术人才，必须采取有力措施，推进设计企业转型升级，焕发活力。转型方向一是建筑专业为主体的方案设计；二是专业施工图设计；三是发展EPCM设计全过程服务；四是发展EPC工程总承包。要说明的是，以设计为龙头发展工程总承包，不是以设计院为龙头，施工企业也是主力军。

七是政府工程推行EPCM体系，还有利于政府工程带头使用BIM技术，从设计源头控制工程造价，有利于政府投资“堵后门，开前门”，提高投资计划的准确性，增强预算的“硬约束”。EPCM体系使工程招投标、材料采购、决算等变过程透明、操作简洁，客观上会动了一些人的“奶酪”，因而会受到一些群体的抵制和诘难，这个一要注意宣传策略，二要加大推广力度。

八是推行EPCM体系，可满足PPP投资方及PPP项目公司对设计全过程服务、设计顾问、造价全程控制、工程项目管理、工程总承包等中高端建造服务的迫切需求，有利于推进PPP项目的落地。

九是随着房地产企业的分化及管理进步，万科、万达等公司实行“团队公司化”、“交钥匙总承包”、“一键式BIM”等创新措施，将其工程管理、设计顾问、造价管理、采购管理等由自营改为外包，这将为“EPCM设计全过程服务”带来很大的市场需求。

十是“EPCM设计全过程服务”收费问题。我们研究认为应该是工程总造价的5~8%。我们认为推广应用EPCM体系，务必通过市场化的方式，政府只须在行业标准创新上提供支撑。随着EPCM承包商越来越多，将形成竞争局面，但由于“EPCM设计全过程服务”有较强的“顾问性、私人性、私密性”，因而不能以承包商的报价高低作为选择的依据，而应该以其提供的价值、信誉、品牌来选择。

综上，唯有从需求侧建设单位的行为研究和需求入手，抓住设计这个源头，通过行业标准、发承包制度等体制机制的创新，才能推动供给侧市场主体发展EPCM设计全程服务、工程总承包等创新服务，实现建筑市场治理的良治，从而推动建筑产业现代化。

来源：王宏海 北京筑信筑衡工程设计顾问有限公司

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