“APEC蓝”倒逼中国环境治理模式破题
日期：2015-01-10
来源：21世纪经济报道
【导读】“我们希望惊艳国人的‘APEC蓝’并非昙花一现。但我们必须清楚‘APEC蓝’的出现是在非常时期采取非常规手段的结果。”中国环科院副院长柴发合分析，如果希望“APEC蓝”可以持续，就必须在环境治理的体制机制上做出深刻改革。
导语：APEC期间的“APEC蓝”，如惊鸿一瞥。
“我们希望惊艳国人的‘APEC蓝’并非昙花一现。但我们必须清楚‘APEC蓝’的出现是在非常时期采取非常规手段的结果。”中国环科院副院长柴发合分析，如果希望“APEC蓝”可以持续，就必须在环境治理的体制机制上做出深刻改革。
作为世界上最大的发展中国家，中国处于工业化和城镇化的中后期，现在面临着大气、水和土壤环境风险的集中爆发。因此，环境治理模式的尽早破题，对确保2020年全面建成小康社会至关重要。
如何“使经济社会发展与环境保护相协调”
如何协调经济社会发展与环境保护的关系，是环保治理体制改革的首要任务。
“明年即将实施的新《环保法》明确提出，要从过去的‘环境保护工作同经济建设和社会发展相协调’到‘使经济社会发展与环境保护相协调’。”一位地方环保官员对21世纪经济报道分析，但这只是法律条文上的表述，实际中能否真正做到这一点，还存在很多不确定性。
“以促增长为主要职责的政府体制使环境保护往往让位于经济增长。由于经济增长的需要促使地方政府逐步演化为重要的投资主体和经营主体。长期以来，招商引资、加快GDP增长既成为地方政府的主要职能，也是对其负责人政绩考核、职位晋升的主要影响因素。”中国环境科学学会理事长王玉庆分析。
王玉庆认为，“这种观念和制度导向反映在体制安排上，则是环保部门的授权及能力有限。在政府各部门职能配置中，环保部门长期以来不是政府组成部门，处在明显的弱势地位，难以形成独立监管的体制机制，不能正常履行法律规定的管理职责。”
在王玉庆看来，对经济发展具有重大决策权力的综合经济部门所承担的生态环境保护职责长期不明确，即使有这方面的职能，在其内部也未受到重视，没能有效发挥环境与发展综合决策和协调职能。
为此，王玉庆建议，国务院应通过制定新的政府部门“三定”方案(定职责、定机构、定编制)，进一步明确各部门，特别是综合部门生态文明建设的职能，促 使其履行主要职能时，切实做到资源节约、环境友好。应将一届地方政府任期内环境质量改善作为其政绩考核的硬约束。定期组织第三方对国务院有关部委及地方政 府履职情况进行评估，结果公开。
“尽管现在的综合管理部门如发改委、财政部等，其‘三定’方案中具体业务司、局的职责中会涉及到生态文明建设的内容，但是在其整体职责定位中缺少这部门内容，建议应尽快明确，并要求其在履行主要职责时把环境保护作为决策的主要依据之一。”王玉庆解释。
世界自然基金会(WWF)中国创研中心研究员胡涛特别强调，在促使经济社会发展与环境保护协调上，我们还需要尽快解决对外贸易领域 存在的“贸易顺差、环境逆差”的问题。“入世十多年来，我国的对外贸易取得了巨大的成就。但是在贸易价值量顺差不断增加的同时，大量出口所产生的巨额环境 逆差日益凸显，形成产品输出国外、污染留在国内的尴尬局面。”
为此，胡涛建议，中国应在战略上尽早扭转环境逆差，在未来逐步将“出口导向贸易政策”调整为“绿色贸易战略”。
胡涛进一步解释，“具体来说，要在符合WTO规则的前提下绿化进出口政策：在出口政策方面，包括资源环境出口关税/退税、补贴政策等;环境标 志产品出口;实施限制两高一资产品出口;实施出口企业绿名单、出口企业黑名单、环境审计。其次，在进口政策方面，实施包括资源环境进口关税、免增值税、补贴政策;鼓励环境友好型资源节约型产品进口等进口替代政策。”
“如果不在前端解决经济社会发展与环境保护的关系，单靠环保系统在后端进行末端治理，环境治理就很难有真正改善的希望。”中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅指出。
建议横向整合环保管理职能
在解决了经济社会发展与环境保护的关系之后，在作为中间环节的环境保护体系内部也需要解决相关职能的横向配置不合理，职能分散、交叉、缺位和责权不清等问题。
王玉庆指出，中国生态环境保护相关职能的横向配置不合理。尽管规定了“统一监督管理与分部门管理相结合”的基本法律原则，但实际上这一管理体制尚未真正建立。
对此，王玉庆解释，在统一监督管理上，环境保护部门缺乏相应的权威与手段。一方面它的权威性不够，难以参与涉及环境保护的国家经济社会发展政策制定过 程，也无法推动将环境要素融入其他部门的绩效考核中;另一方面它也没有足够的手段对各方形成约束力，如无权决定给有关部门、地区优惠政策和投资项目等，对同级政府部门和下级政府的监督形同虚设。
王玉庆指出，在分部门管理上，部分生态环境保护的监督管理职能被赋予行业主管部门。这带来三方面的问题：一是由于资源主管部门往往被赋予资产管理职能，它们优先考虑的是本部门的经济利益，环境效益往往被放到次要地位。
二是导致生态环境保护的职能分散在各个部门，难以形成监管合力。据有关部门研究，中央政府53项生态环境保护职能，环境保护部门承担40%，其他9个部门承担60%;环境保护部门承担的21项职能，环境保护部门独立承担的占52%，与其他部门交叉的占48%。
三是导致相关的生态环境法律制度部门化和碎片化现象突出，如把一系列功能相同或相互联系的水资源保护制度和水污染防治制度人为划分开来，有水功能区， 也有相近的水环境功能区;有水体纳污能力指标，也有水环境容量和总量指标等。作为管理职能的配套体系，环境监测体系建设也存在类似的问题。
为此，王玉庆建议，在下一届国务院机构改革中，整合各部门污染防治和有关生态保护的职能，重点解决水资源保护与水污染防治、生物多样性保护与自然保护 区管理等领域职能交叉问题，确保资源开发管理职能与生态环境保护监管职能相分离，突出环境保护部门统一、独立的监督执法权力。
“职能交叉比较突出的领域，不仅存在于水资源保护与水污染防治、生物多样性保护与自然保护区管理，还存在于耕地质量保护和污染防治，这些领域都涉及到 多部门之间长期的争议与分歧。”一位地方环保厅官员对21世纪经济报道分析，希望在下一届国务院机构改革中，在涉及到的相关部门的“三定”方案中，针对这 些争议和分歧，做出权威而清晰的界定，使其可以在法定范围内，更好地落实职能部门的管理和监管职责。
“在职能明确和整合的同时，也增强环境保护部门的权威性，使其能力和资源与其监督管理职责及任务相匹配。”对此，王玉庆分析，“成立环保大部制也是增加环保部门权威性的一个手段，但大部制到底多大叫大，目前还有不同的看法，可以设计不同的改革方案，但有一点需要明确的是，环保大部制改革的核心是使得环保部门的能力、资源和职责能够相互匹配。”
王玉庆建议国家尽快落实新《环保法》中环境保护主管部门“对全国环境保护工作实施统一监督管理”的规定，由 国务院制定相关行政法规，明确规定环保部门监督同级政府相关部门及下级政府环保工作的权责及工作程序，由环境保护部门会同监察部门实施，结果应公开，以切 实提高环保部门监督执法的权威性。
“尽管对如何定义环保大部制在认识上还存在不同看法，但考虑到目前生态环境保护的各项管理 职能分散在各个部门的现实，按照积极稳妥实施大部制的行政体制改革的总体思路，对这些部门适当合并和重组势在必行。”全国人大环资委法案室副主任王凤春对 21世纪经济报道表示。
“单靠整合分散的职能是远远不够的，还必须改变环境治理的手段。”胡涛分析，过去我们习惯于用行政手段来解决问题，以后我们应该习惯用于经济政策，比如资源税、环境税、排污收费、征收出口环节环境关税和改变能源价格等多种手段。
形成多主体参与的环境治理结构
“环境保护的理念要从过去的环境管理向环境治理改变。”前述地方环保官员分析，这意味着环境保护不仅是政府部门的事情，还要发动社会组织、企业和公民等多方主体的参与。这样既可以解决环保系统人手不足的痼疾，也可以充分发挥企业和社会的智慧。
实际上，无论在中央一级还是在地方政府，环境保护部门的人员、设备以及财政配置等，都不足以应对繁重的环保工作的需要。根据权威部门的统计，环保部机关行政编制为311名，即使加上环境监测总站和区域督察中心的事业编制人员，也不足千人。
“如果把社会组织和公民都吸纳进来，使之成为环境保护的参与者、监督者，环境治理的局面就会打开和改变。”前述地方环保官员分析，例如对国控重点污染企业的监督，单靠环保部门是难以有效监督的。
根据环保部发布的2014年国家重点监控企业名单，国家重点监控企业共有14410家，其中废水企业4001家、废气企业3865家、污水处理厂3606家、重金属企业2771家，以及规模化畜禽养殖场(小区)167家。
前述地方环保官员指出，这么多的监控企业分解到各个地方，对每个地方而言都是一个沉重的工作任务，建议地方要把环保NGO和公民都组织动员起来，促使他们参与对国控重点污染企业的排放进行监督。
“公众参与的一个重要前提是，环境质量监测信息和企业达标排放等环境信息要尽可能地公开。”胡涛指出，尽管我们出台了不少环境信息公开的部门规章，但这些部门规章的法律效力比较低，建议制定环境信息公开的法律或者行政法规。
在诸多环境信息中，环境质量监测信息是最关键的信息，因此其公开尤为重要。“目前环境监测站为属地管理，在考核的压力下环境监测数据容易受到地方行政 部门的干预，建议环境监测系统从环保部门中独立出来，形成一个相对独立的系统，其监测数据应向社会公开，这样可以更好地确保数据真实，并得到社会的有效监 督。”前述地方环保官员指出。
此外，环保部的一位官员对21世纪经济报道指出，公众的有效参与不仅包括对环保政策的落实、企业排放的监督和参与环境公益诉讼，还应该包括参与重大环境政策和环境规划的制定，这样可以确保环境决策更为充分地反映民意。
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